Zdanie narodu powinno kierunkować działania publiczne
Polska potrzebuje nowej Konstytucji. Święto 100-lecia odzyskana niepodległości to najlepszy dzień na określenie niezbędnych kierunków zmian ustrojowych w państwie – mówił prezydent RP Andrzej Duda. O tym, jakie powinny być te kierunki, i na ile istotne są zapisy konstytucyjne o charakterze społecznym, czy wręcz socjalnym, z doradcą prezydenta, dr hab. Markiem Rymszą rozmawia Anna Grabowska.
/ www.pexels.com
Czy Polacy muszą o możliwych zmianach w konstytucji wypowiadać się w referendum? I dlaczego 11 listopada 2018 r. to dobry termin?
Rocznica 100-lecia odzyskania niepodległości to, w mojej opinii, bardzo dobry moment, żeby świętować, a zarazem zapytać suwerena, co dalej z naszą ustawą zasadniczą. Właśnie mija równo 20 lat od jej uchwalenia. Zauważmy, że po zmianach systemowych zapoczątkowanych w 1989 roku jako suwerenne państwo funkcjonujemy już dłużej niż II Rzeczpospolita. Aż prosi się, aby wspólnie zastanowić się nad konstytucyjnym ładem, obejmując refleksją nie tylko kwestie polityczne i ekonomiczne, ale także społeczne.
Prezydent powiedział też, że „polski naród stać na więcej”. Czy słowa te można odnieść do potrzeby mocniejszego zaznaczenia w Konstytucji aspektów społecznych?
Jeśli chodzi o sferę społeczną, to obecna ustawa zasadnicza jest tak skonstruowana, że wprowadza niedookreślone rozwiązania ogólne, a o konkretach mają przesądzać ustawy zwykłe. A przecież sensem ustawy zasadniczej jest ograniczenie tego, co jest rozstrzygane w ustawach zwykłych. Jeżeli w konstytucji odsyłamy wprost do ustawy zwykłej, a ta z kolei ma się trzymać zapisów konstytucji, to powstaje w ten sposób błędne koło. I to jest, w moim przekonaniu, największa słabość Konstytucji RP z 1997 roku. Zapisy socjalne są w niej liczne, ale ich poziom „operacyjności” jest niski. Taki stan rzeczy jest odzwierciedleniem tego, że transformacja ustrojowa przeprowadzona w latach 90. XX wieku objęła głównie sferę polityczną i ekonomiczną, a sprawy społeczne traktowane były drugoplanowo. Tymczasem z perspektywy obywateli ład w sferze społecznej jest przynajmniej równie istotny, jak ład polityczny i ekonomiczny.
Już w preambule Konstytucji mamy jednak wpisaną zasadę pomocniczości państwa, która z punktu widzenia ładu społecznego jest niezwykle ważna. Jednak przeciętny obywatel w zasadzie nie wie, co ona znaczy.
Bo konstytucja nic nie mówi, co znaczy owa pomocniczość. Co więcej, praktyka społeczna w zakresie współpracy państwa i samorządów terytorialnych z podmiotami sektora obywatelskiego pokazuje, że ta zasada często rozumiana jest jako „pomocniczość państwu” a nie „pomocniczość ze strony państwa”. A to przecież odwrócenie ról.
Czy zatem można byłoby wpisać do Konstytucji, że każdy ma prawo do emerytury w wieku 60 i 65 lat? Czy jednak może tylko ogólnie, że ma prawo do świadczenia? Jednak wtedy byłoby to chyba właśnie mało decyzyjne?
Warto mieć na uwadze, że przyszłoroczne referendum nie ma rozstrzygać, co i jak literalnie zapisać w konstytucji. Inicjatywa referendalna to forma zapytania się Polaków, co jest dla nich na tyle istotne, że powinno być uregulowane w ustawie zasadniczej. Pytania powinny być przy tym sformułowane tak, aby nie sugerowały „właściwej”, czyli oczekiwanej odpowiedzi. Pytania powinny dotyczyć spraw ważnych, być zrozumiałe i skonstruowane w taki sposób, aby odpowiadający obywatele mieli poczucie podmiotowego traktowania.
Czyli najpierw trzeba poznać preferencje, a dopiero potem budować na tym konkretne zapisy? Rozumiem, że już w gronie eksperckim, bez konkretnych pytań do Narodu?
Tak, naprawdę warto najpierw poznać preferencje społeczne, ale właśnie przy wykorzystaniu instytucji referendum, a nie przez sondaże opinii publicznej. Pogląd ten zilustruję przykładem odmiennego podejścia. Chodzi o debatę publiczną w sprawie wejścia Polski do Unii Europejskiej. W kampanii przedreferendalnej najpierw uznano, że trzeba Polaków rzetelnie poinformować o warunkach akcesji i stworzyć przestrzeń dla otwartej debaty zwolenników i przeciwników akcesji. Ale szybko zrodziła się obawa, co Polacy powiedzą, a przede wszystkim, ilu z nas zechce się czynnie wypowiedzieć, oddając głos w referendum. I czy w związku z tym referendum będzie wiążące, czy też nie. W rezultacie kampania przedreferendalna przerodziła się w mobilizowanie rodaków, aby nie zaprzepaścili historycznej szansy przystąpienia do Unii Europejskiej. Suweren miał nie tyle rozstrzygnąć kluczową kwestię, ile potwierdzić słuszność działań elity politycznej. Planowane referendum konstytucyjne przyjmuje odmienną perspektywę. Ono ma inicjować i niejako ogniskować debatę publiczną. Otwartą debatę wolnych obywateli. Pytamy się obywateli o preferencje, i po ich poznaniu przystępujemy do prac.
Wracając do wieku emerytalnego, a może stażu?
Tu trzeba pamiętać, że zdecydowana większość Polaków była jednoznacznie przeciwna podwyższeniu wieku emerytalnego. Rzadko kiedy obserwować można tak daleko idącą zgodność poglądów opinii publicznej. Ówczesny sprzeciw społeczny został przez rządzących zignorowany. Warto też mieć na uwadze, że prezydencka inicjatywa legislacyjna, która doprowadziła do powrotu do wieku emerytalnego 65 lat dla mężczyzn i 60 lat dla kobiet nie oznacza, że Pan Prezydent nie dostrzega, że wydłużający się średni wiek życia Polaków niesie ze sobą potrzebę dłuższej aktywności zawodowej. Przeciwnie, Prezydent jest tego w pełni świadomy; tyle, że uważa, że na zachowania ludzi warto tu wpływać bodźcami pozytywnymi, stwarzając odpowiednie warunki do kontynuowania pracy zawodowej także po osiągnięciu wieku emerytalnego. Istotą tego podejścia jest pozostawienie pracownikom wyboru. Polityki publiczne mają prowadzić do podniesienia tzw. efektywnego wieku emerytalnego w inny sposób niż przez swoistą „decyzję administracyjną”. W Narodowej Radzie Rozwoju i w Kancelarii Prezydenta RP prowadzone są prace nad przygotowaniem takich zachęcających regulacji.
A w referendum konstytucyjnym warto, moim zdaniem, zapytać Polaków, jakie konkretne gwarancje bezpieczeństwa socjalnego chcieliby mieć zapisane w ustawie zasadniczej. Wiek emerytalny jest jedną z takich możliwych gwarancji. Ale, dodam, nie jedyną i bynajmniej nie najważniejszą.
Kolejna kwestia podnoszona, chociażby ostatnio bardzo konkretnie przez NSZZ „Solidarność”, to potrzeba wpisania do Konstytucji układów zbiorowych pracy jako metody regulacji stosunków zatrudnienia. Czy należy, Pana zdaniem, wpisać je do Konstytucji?
Doświadczenia europejskie pokazują, że układami zbiorowymi można rozstrzygać wiele spraw. Także w Polsce układy zbiorowe jako dwustronne porozumienia partnerów społecznych czy układy trójstronne mogłyby regulować znaczną część stosunków pracy i to na różnych poziomach: przedsiębiorstwa, branży, i nawet szerzej. Polskie prawo dopuszcza takie układy, tyle że w dużej mierze jest to prawo martwe. Stosunki pracy są w Polsce regulowane przede wszystkim przez zapisy Kodeksu pracy. Tak jednak być nie musi. Dlatego można zapytać się Polaków o układy zbiorowe w ramach referendum konstytucyjnego.
A o prawo do świętowania niedzieli jako dnia wolnego od handlu?
Również. Warto zapytać Polaków, czego by w tej kwestii oczekiwali od państwa. To jest bardzo ważne zagadnienie, wręcz kluczowe dla ładu społecznego w przestrzeni publicznej. Chodzi o mądre wyważenie racji ekonomicznych i społecznych. Jednak musimy pamiętać, że warto pytać się nie po to, aby uzyskać określoną odpowiedź, tylko po to, żeby dowiedzieć się, co myślą obywatele; dodajmy – wszyscy obywatele, nie tylko pracownicy. Jeszcze raz podkreślam: chodzi o poznanie opinii Polaków, gdyż to preferencje zbiorowego suwerena powinny profilować działania decydentów publicznych, a nie odwrotnie.
Czy Polacy chcą nieodpłatnej, powszechnej opieki zdrowotnej? To dobre i potrzebne pytanie referendalne?
Pytanie o to, czy ma być zagwarantowany powszechny dostęp do bezpłatnej (w momencie korzystania) opieki zdrowotnej jest niezwykle ważne. Funkcjonujące obecnie w Polsce rozwiązanie jest ewenementem na skalę światową. W 1999 roku wprowadzono ubezpieczenie zdrowotne, by po kilku latach zlikwidować kasy chorych, pozostawiając jednak składkę zdrowotną. Mamy więc ubezpieczenie bez ubezpieczalni. Środki ze składki zdrowotnej są w dyspozycji Narodowego Funduszu Zdrowia, który to dysponent nie jest jednak reprezentantem interesu pacjentów jako osób ubezpieczonych. Takie nieprzejrzyste rozwiązanie nie mogłoby funkcjonować, gdyby ustawa zasadnicza jasno wytyczała zakres i charakter obowiązków państwa w zakresie realizacji prawa obywateli do ochrony zdrowia. Trzeba też jasno określić, czy dopuszczalna jest np. częściowa komercjalizacja systemu publicznej ochrony zdrowia, czy też nie. Podobnie rzecz się ma z systemem edukacji. Obserwowaliśmy w ostatnich latach żywiołową komercjalizację obu tych systemów pomimo ogólnikowych zapisów konstytucyjnych. Niejako życie sobie, konstytucja sobie.
A pytanie o wprowadzenie euro w Polsce? Warto byłoby zapytać o to Polaków?
Na pewno nie przy okazji referendum konstytucyjnego. Tłumaczę, dlaczego. Strefa euro to rozwiązanie polityczno-ekonomiczne, wynik porozumienia znacznej liczby krajów członkowskich Unii Europejskiej. Ale każde państwo, jeśli ma pozostać suwerenne, powinno przystępować do tej strefy dobrowolnie, a także mieć realną możliwość z niej wystąpić. To tak jak z członkostwem w samej Unii. Oczywiście, skoro jesteśmy w UE, gdzie budowana jest strefa Euro, nasz krajowy porządek prawny powinien umożliwiać przyłączenie się do tej strefy. Jednak przesądzanie rozwiązania przez odpowiedni zapis konstytucyjny byłoby wysoce niefortunne. Przecież do strefy euro można np. chcieć przystąpić, ale nie zostać przyjętym, albo zostać przyjętym, a następnie z niej wykluczonym. Nie powinno się do ustawy zasadniczej wpisywać rozwiązań, których kształt zależy nie tylko od nas. Regulujemy w konstytucji to, i tylko to, co zależy od woli suwerena. A skoro tak, to nie widzę powodu, aby pytać się o przystąpienie do strefy Euro w ramach planowanego referendum konstytucyjnego.
Dziękuję za rozmowę
Rocznica 100-lecia odzyskania niepodległości to, w mojej opinii, bardzo dobry moment, żeby świętować, a zarazem zapytać suwerena, co dalej z naszą ustawą zasadniczą. Właśnie mija równo 20 lat od jej uchwalenia. Zauważmy, że po zmianach systemowych zapoczątkowanych w 1989 roku jako suwerenne państwo funkcjonujemy już dłużej niż II Rzeczpospolita. Aż prosi się, aby wspólnie zastanowić się nad konstytucyjnym ładem, obejmując refleksją nie tylko kwestie polityczne i ekonomiczne, ale także społeczne.
Prezydent powiedział też, że „polski naród stać na więcej”. Czy słowa te można odnieść do potrzeby mocniejszego zaznaczenia w Konstytucji aspektów społecznych?
Jeśli chodzi o sferę społeczną, to obecna ustawa zasadnicza jest tak skonstruowana, że wprowadza niedookreślone rozwiązania ogólne, a o konkretach mają przesądzać ustawy zwykłe. A przecież sensem ustawy zasadniczej jest ograniczenie tego, co jest rozstrzygane w ustawach zwykłych. Jeżeli w konstytucji odsyłamy wprost do ustawy zwykłej, a ta z kolei ma się trzymać zapisów konstytucji, to powstaje w ten sposób błędne koło. I to jest, w moim przekonaniu, największa słabość Konstytucji RP z 1997 roku. Zapisy socjalne są w niej liczne, ale ich poziom „operacyjności” jest niski. Taki stan rzeczy jest odzwierciedleniem tego, że transformacja ustrojowa przeprowadzona w latach 90. XX wieku objęła głównie sferę polityczną i ekonomiczną, a sprawy społeczne traktowane były drugoplanowo. Tymczasem z perspektywy obywateli ład w sferze społecznej jest przynajmniej równie istotny, jak ład polityczny i ekonomiczny.
Już w preambule Konstytucji mamy jednak wpisaną zasadę pomocniczości państwa, która z punktu widzenia ładu społecznego jest niezwykle ważna. Jednak przeciętny obywatel w zasadzie nie wie, co ona znaczy.
Bo konstytucja nic nie mówi, co znaczy owa pomocniczość. Co więcej, praktyka społeczna w zakresie współpracy państwa i samorządów terytorialnych z podmiotami sektora obywatelskiego pokazuje, że ta zasada często rozumiana jest jako „pomocniczość państwu” a nie „pomocniczość ze strony państwa”. A to przecież odwrócenie ról.
Czy zatem można byłoby wpisać do Konstytucji, że każdy ma prawo do emerytury w wieku 60 i 65 lat? Czy jednak może tylko ogólnie, że ma prawo do świadczenia? Jednak wtedy byłoby to chyba właśnie mało decyzyjne?
Warto mieć na uwadze, że przyszłoroczne referendum nie ma rozstrzygać, co i jak literalnie zapisać w konstytucji. Inicjatywa referendalna to forma zapytania się Polaków, co jest dla nich na tyle istotne, że powinno być uregulowane w ustawie zasadniczej. Pytania powinny być przy tym sformułowane tak, aby nie sugerowały „właściwej”, czyli oczekiwanej odpowiedzi. Pytania powinny dotyczyć spraw ważnych, być zrozumiałe i skonstruowane w taki sposób, aby odpowiadający obywatele mieli poczucie podmiotowego traktowania.
Czyli najpierw trzeba poznać preferencje, a dopiero potem budować na tym konkretne zapisy? Rozumiem, że już w gronie eksperckim, bez konkretnych pytań do Narodu?
Tak, naprawdę warto najpierw poznać preferencje społeczne, ale właśnie przy wykorzystaniu instytucji referendum, a nie przez sondaże opinii publicznej. Pogląd ten zilustruję przykładem odmiennego podejścia. Chodzi o debatę publiczną w sprawie wejścia Polski do Unii Europejskiej. W kampanii przedreferendalnej najpierw uznano, że trzeba Polaków rzetelnie poinformować o warunkach akcesji i stworzyć przestrzeń dla otwartej debaty zwolenników i przeciwników akcesji. Ale szybko zrodziła się obawa, co Polacy powiedzą, a przede wszystkim, ilu z nas zechce się czynnie wypowiedzieć, oddając głos w referendum. I czy w związku z tym referendum będzie wiążące, czy też nie. W rezultacie kampania przedreferendalna przerodziła się w mobilizowanie rodaków, aby nie zaprzepaścili historycznej szansy przystąpienia do Unii Europejskiej. Suweren miał nie tyle rozstrzygnąć kluczową kwestię, ile potwierdzić słuszność działań elity politycznej. Planowane referendum konstytucyjne przyjmuje odmienną perspektywę. Ono ma inicjować i niejako ogniskować debatę publiczną. Otwartą debatę wolnych obywateli. Pytamy się obywateli o preferencje, i po ich poznaniu przystępujemy do prac.
Wracając do wieku emerytalnego, a może stażu?
Tu trzeba pamiętać, że zdecydowana większość Polaków była jednoznacznie przeciwna podwyższeniu wieku emerytalnego. Rzadko kiedy obserwować można tak daleko idącą zgodność poglądów opinii publicznej. Ówczesny sprzeciw społeczny został przez rządzących zignorowany. Warto też mieć na uwadze, że prezydencka inicjatywa legislacyjna, która doprowadziła do powrotu do wieku emerytalnego 65 lat dla mężczyzn i 60 lat dla kobiet nie oznacza, że Pan Prezydent nie dostrzega, że wydłużający się średni wiek życia Polaków niesie ze sobą potrzebę dłuższej aktywności zawodowej. Przeciwnie, Prezydent jest tego w pełni świadomy; tyle, że uważa, że na zachowania ludzi warto tu wpływać bodźcami pozytywnymi, stwarzając odpowiednie warunki do kontynuowania pracy zawodowej także po osiągnięciu wieku emerytalnego. Istotą tego podejścia jest pozostawienie pracownikom wyboru. Polityki publiczne mają prowadzić do podniesienia tzw. efektywnego wieku emerytalnego w inny sposób niż przez swoistą „decyzję administracyjną”. W Narodowej Radzie Rozwoju i w Kancelarii Prezydenta RP prowadzone są prace nad przygotowaniem takich zachęcających regulacji.
A w referendum konstytucyjnym warto, moim zdaniem, zapytać Polaków, jakie konkretne gwarancje bezpieczeństwa socjalnego chcieliby mieć zapisane w ustawie zasadniczej. Wiek emerytalny jest jedną z takich możliwych gwarancji. Ale, dodam, nie jedyną i bynajmniej nie najważniejszą.
Kolejna kwestia podnoszona, chociażby ostatnio bardzo konkretnie przez NSZZ „Solidarność”, to potrzeba wpisania do Konstytucji układów zbiorowych pracy jako metody regulacji stosunków zatrudnienia. Czy należy, Pana zdaniem, wpisać je do Konstytucji?
Doświadczenia europejskie pokazują, że układami zbiorowymi można rozstrzygać wiele spraw. Także w Polsce układy zbiorowe jako dwustronne porozumienia partnerów społecznych czy układy trójstronne mogłyby regulować znaczną część stosunków pracy i to na różnych poziomach: przedsiębiorstwa, branży, i nawet szerzej. Polskie prawo dopuszcza takie układy, tyle że w dużej mierze jest to prawo martwe. Stosunki pracy są w Polsce regulowane przede wszystkim przez zapisy Kodeksu pracy. Tak jednak być nie musi. Dlatego można zapytać się Polaków o układy zbiorowe w ramach referendum konstytucyjnego.
A o prawo do świętowania niedzieli jako dnia wolnego od handlu?
Również. Warto zapytać Polaków, czego by w tej kwestii oczekiwali od państwa. To jest bardzo ważne zagadnienie, wręcz kluczowe dla ładu społecznego w przestrzeni publicznej. Chodzi o mądre wyważenie racji ekonomicznych i społecznych. Jednak musimy pamiętać, że warto pytać się nie po to, aby uzyskać określoną odpowiedź, tylko po to, żeby dowiedzieć się, co myślą obywatele; dodajmy – wszyscy obywatele, nie tylko pracownicy. Jeszcze raz podkreślam: chodzi o poznanie opinii Polaków, gdyż to preferencje zbiorowego suwerena powinny profilować działania decydentów publicznych, a nie odwrotnie.
Czy Polacy chcą nieodpłatnej, powszechnej opieki zdrowotnej? To dobre i potrzebne pytanie referendalne?
Pytanie o to, czy ma być zagwarantowany powszechny dostęp do bezpłatnej (w momencie korzystania) opieki zdrowotnej jest niezwykle ważne. Funkcjonujące obecnie w Polsce rozwiązanie jest ewenementem na skalę światową. W 1999 roku wprowadzono ubezpieczenie zdrowotne, by po kilku latach zlikwidować kasy chorych, pozostawiając jednak składkę zdrowotną. Mamy więc ubezpieczenie bez ubezpieczalni. Środki ze składki zdrowotnej są w dyspozycji Narodowego Funduszu Zdrowia, który to dysponent nie jest jednak reprezentantem interesu pacjentów jako osób ubezpieczonych. Takie nieprzejrzyste rozwiązanie nie mogłoby funkcjonować, gdyby ustawa zasadnicza jasno wytyczała zakres i charakter obowiązków państwa w zakresie realizacji prawa obywateli do ochrony zdrowia. Trzeba też jasno określić, czy dopuszczalna jest np. częściowa komercjalizacja systemu publicznej ochrony zdrowia, czy też nie. Podobnie rzecz się ma z systemem edukacji. Obserwowaliśmy w ostatnich latach żywiołową komercjalizację obu tych systemów pomimo ogólnikowych zapisów konstytucyjnych. Niejako życie sobie, konstytucja sobie.
A pytanie o wprowadzenie euro w Polsce? Warto byłoby zapytać o to Polaków?
Na pewno nie przy okazji referendum konstytucyjnego. Tłumaczę, dlaczego. Strefa euro to rozwiązanie polityczno-ekonomiczne, wynik porozumienia znacznej liczby krajów członkowskich Unii Europejskiej. Ale każde państwo, jeśli ma pozostać suwerenne, powinno przystępować do tej strefy dobrowolnie, a także mieć realną możliwość z niej wystąpić. To tak jak z członkostwem w samej Unii. Oczywiście, skoro jesteśmy w UE, gdzie budowana jest strefa Euro, nasz krajowy porządek prawny powinien umożliwiać przyłączenie się do tej strefy. Jednak przesądzanie rozwiązania przez odpowiedni zapis konstytucyjny byłoby wysoce niefortunne. Przecież do strefy euro można np. chcieć przystąpić, ale nie zostać przyjętym, albo zostać przyjętym, a następnie z niej wykluczonym. Nie powinno się do ustawy zasadniczej wpisywać rozwiązań, których kształt zależy nie tylko od nas. Regulujemy w konstytucji to, i tylko to, co zależy od woli suwerena. A skoro tak, to nie widzę powodu, aby pytać się o przystąpienie do strefy Euro w ramach planowanego referendum konstytucyjnego.
Dziękuję za rozmowę
