Ws. SAFE rząd Donalda Tuska mógł złamać Konstytucję. Na stole leżała propozycja SAFE 0%

Dzień 8 maja 2026 zostanie zapamiętany jako dzień w którym, mimo ostrzeżeń środowiska prawniczego, rząd Donalda Tuska prawdopodobnie złamał Konstytucję RP. Swoje podpisy pod dokumentami dotyczącymi umowy SAFE złożyli minister obrony narodowej Władysław Kosiniak-Kamysz, minister finansów Andrzej Domański, prezes zarządu BGK Mirosław Czekaj, wiceprezes zarządu BGK Marta Postuła oraz unijni komisarze: Andrius Kubilius i Piotr Serafin.

Debata o tym, czy Polska może przyjąć pożyczkę z Unii Europejskiej na zbrojenia bez ustawy ratyfikacyjnej, to w istocie spór o konstytucyjny porządek państwa - mówi jeszcze w marcu prof. Ryszard Piotrowski, konstytucjonalista z Uniwersytetu Warszawskiego.

Jego zdaniem umowa między państwem polskim a organizacją międzynarodową, jaką jest Unia Europejska reprezentowana przez Komisję Europejską, wymaga ratyfikacji przez prezydenta za zgodą Sejmu udzieloną w drodze ustawy.

Fakt, że rząd podpisuje umowę SAFE bez ratyfikacji, czyli robi z niej resortową, nieratyfikowaną umowę, która nie jest źródłem prawa oraz to, że w ogóle nie przejął się szerokimi prawniczymi wątpliwościami, pokazuje, jakie było podejście do tematu. Byle jak, aby przepchnąć umowę – mówił dziś portalowi Niezależna.pl dr Oskar Kida, konstytucjonalista.

SAFE 0%

Z punktu widzenia interesów Polski, nie musiało do tego dojść, ponieważ prezydent Karol Nawrocki, razem z prezesem NBP Adamem Glapińskim zaproponował rozwiązanie, które nie tylko zabezpieczyłoby Polskę w zakresie suwerenności i możliwości decydowania o kierunku przepływu władzy i kapitału, ale byłoby rozwiązaniem tańszym o ok .75-100 miliardów złotych.

Między lipcem 2025 r. a styczniem 2026 r. Banque de France przeprowadził operację identyczną z tą, którą zaproponowali prezydent Karol Nawrocki i prezes Adam Glapiński. Sprzedał bowiem129 ton złota, odkupił tę samą ilość w Europie, zaksięgował 12,8 mld euro zysku z operacji, dzięki temu osiągnął 8,1 mld euro zysku w 2025 r.

Polska debata o tym francuskim precedensie praktycznie milczy. Tymczasem nie istnieje silniejszy argument za realnością SAFE 0% niż fakt, że bank centralny państwa członkowskiego strefy euro - podlegający bezpośrednio Traktatowi o funkcjonowaniu UE i wytycznym EBC - przeprowadził dokładnie tę operację bez najmniejszej kontrowersji prawnej. W Instytucie Suwerenności analizujemy to zagadnienie od marca. Wnioski są jednoznaczne: mechanizm jest wykonalny, ale projekt ustawy złożony przez prezydenta wymaga korekt. Bez nich propozycja jest podatna na krytykę. Z nimi staje się alternatywą strukturalnie mocniejszą od unijnego SAFE.

Uczciwa ocena zarzutów

Krytycy SAFE 0% formułują trzy zarzuty:

• Pierwszy: NBP nie ma zysku do dystrybucji — strata za 2025 r. wyniosła 35,74 mld zł, a skumulowane straty z lat ubiegłych przekraczają 61 mld zł.
• Drugi: niezrealizowany zysk na złocie (169 mld zł na 9 kwietnia 2026 r.) to zapis bilansowy, nie płynność banku.
• Trzeci: zaangażowanie NBP we wspólny projekt z prezydentem narusza niezależność banku centralnego określoną w art. 227 Konstytucji RP i art. 130 TFUE.

Wszystkie trzy zarzuty są merytoryczne i nie można ich lekceważyć. Wszystkie mają jednak rozwiązania, które Banque de France pokazał w praktyce.

W lipcu 2025 r. Banque de France ogłosił, że pięć procent jego rezerw złota nie spełnia obecnych standardów Londyńskiego Stowarzyszenia Rynku Kruszców (LBMA, czystość 99,99%). Zamiast logistycznie skomplikowanej operacji refinacji, francuski bank centralny wybrał prostszą drogę: sprzedaż starych sztabek w 26 transakcjach, równoległe nabycie identycznej ilości złota o wymaganym standardzie na rynku europejskim. Skutek techniczny: rezerwy pozostały ilościowo bez zmian, ale zostały zaksięgowane po cenie rynkowej zamiast historycznej. Doprowadziło to do skutku finansowego w postaci 12,8 mld euro zysku, z czego 11 mld zostało zaksięgowane w 2025 r., a 1,8 mld w 2026 r.

Polski przypadek byłby strukturalnie tożsamy. NBP posiada 580 ton złota, z których około 100 ton można poddać operacji sprzedaży i odkupu bez zmiany ilościowej rezerw. Realizowany zysk księgowy, czyli różnica między ceną zakupu a ceną rynkową, przy obecnych cenach złota przekracza 38 mld zł od jednej takiej operacji. Taką operację można wykonać kilkukrotnie na kolejnych partiach posiadanych rezerw.

Realny koszt SAFE 0% jest niższy niż SAFE EU

„0%" odnosi się do braku odsetek od pożyczki. Nie znaczy to, że użycie tego mechanizmu jest „za darmo”. Każda dystrybucja zysku NBP do nowego Polskiego Funduszu Inwestycji Obronnych (PFIO) wywołuje dwa skutki płynnościowe, które warto wymienić uczciwie.

Pierwszy: zakupy zagraniczne wymagają walut obcych. PFIO musi nabywać dolary lub euro od NBP, redukując rezerwy walutowe proporcjonalnie do udziału importu w zamówieniach. Przy dotychczasowej strukturze polskich zakupów obronnych, około 70 procent transakcji jest denominowanych w dolarach. Wypłata 36 mld zł rocznie do PFIO oznacza realne uszczuplenie rezerw walutowych o maksymalnie 25 mld zł. W ciągu pięciu lat daje to kwotę 125 mld zł, czyli 13 procent obecnych rezerw walutowych na poziomie 229 mld euro.

Drugi: zakupy krajowe od polskich firm zbrojeniowych zwiększają nadpłynność systemu bankowego. Aby utrzymać stopy procentowe, NBP musiałoby emitować bony pieniężne oprocentowane stopą referencyjną. Przy obecnym poziomie oprocentowania 3,75% , sterylizacja 11 mld zł nadpłynności rocznie kosztuje około 412 mln zł odsetek. Po pięciu latach kumulacji to około 6,3 mld zł dodatkowych kosztów polityki pieniężnej NBP.

Kalkulacja roczna:

Tak w przybliżeniu mogą wyglądać koszty SAFE 0%. Pytanie brzmi: czy są wyższe niż koszty SAFE EU?

W konserwatywnym scenariuszu (wysokie stopy NBP, niski wyciek nadpłynności), SAFE 0% kosztuje 70-95 mld zł w 30 lat. SAFE EU w tym samym horyzoncie — 110-150 mld zł. Nawet w najmniej korzystnych założeniach SAFE 0% zostaje rozwiązaniem tańszym o 15-50 mld zł, plus zachowuje suwerenność operacyjną.

Niezbędne korekty projektu prezydenckiego

• Pierwsza: usunąć zapis o przedstawicielach prezydenta w Radzie Funduszu i Komitecie Sterującym. Obecne brzmienie projektu przesuwa konstytucyjną granicę władzy wykonawczej poszerzając prerogatywy Prezydenta w obszar zakupów zbrojeniowych - dotychczas wyłączną kompetencję rządu. To paradoksalnie osłabia argument suwerennościowy: prezydent uzyskuje narzędzie polityczne, ale traci wiarygodność konstytucyjną. Wystarczające byłyby obowiązkowe konsultacje z Biurem Bezpieczeństwa Narodowego.
• Druga: wprowadzić mechanizm warunkowego wyłączenia spłaty pożyczek BGK z limitu wydatków obronnych. W obecnym brzmieniu projektu (art. 21) wszystkie pożyczki BGK zaciągnięte na rzecz PFIO są spłacane w ramach limitu 3 procent PKB - w przeciwieństwie do rozwiązania w ustawie SAFE EU, gdzie spłata jest obsługiwana poza budżetem MON. Mechaniczne przeniesienie zasady SAFE EU do projektu prezydenckiego ma jednak istotną wadę: usunęłoby presję na NBP do realizacji zysku z operacji sprzedaży złota, do której ustawa zobowiązać nie może. Lepszym rozwiązaniem jest klauzula warunkowa, czyli pożyczki BGK są wyłączone z limitu w wysokości równej zrealizowanej wpłacie NBP w danym roku. Jeśli NBP wpłaca pełną zaplanowaną kwotę, pożyczki BGK są w pełni wyłączone z limitu. Jeśli wpłaca mniej, proporcjonalna część pożyczek wlicza się do limitu. To zachęta dla obu stron - NBP ma motywację do realizacji zysku, a rząd ma motywację, by nie nadużywać BGK ponad rzeczywiste możliwości.
• Do tego siedem rozwiązań płynnościowych: minimalny poziom rezerw walutowych (nie niżej niż 80 procent stanu z grudnia 2025), górny roczny limit dystrybucji (maksymalnie 30 mld zł), pokrycie kosztów sterylizacji ze środków PFIO, klauzula geopolityczna pozwalająca RPP zawiesić wypłaty w razie kryzysu, dywersyfikacja źródeł funduszu (max. 60 procent z NBP), cykliczna rewizja parametrów co trzy lata, niezależny audyt płynności włączony do rocznego sprawozdania NBP.

Pytanie o suwerenność

Wybór między SAFE EU a SAFE 0% nie jest wyborem między „suwerennością" i „odpowiedzialnością finansową". Nie jest też wyborem między dwiema technikami zarządzania długiem. To wybór między dwiema radykalnie różnymi wizjami państwa polskiego.

• Pierwsza logika - pożyczka unijna - jest tańsza politycznie, szybsza operacyjnie i krótkowzroczna w skali historycznej. W krótkim terminie daje ulgę: pieniądze są od zaraz, własne aktywa pozostają nietknięte, decyzje techniczne są proste. W dłuższym terminie generuje uzależnienie strukturalne. Spłata odsetek przez 30 lat oznacza, że co roku znaczna część dochodu narodowego kierowana jest do wierzyciela - nieelastycznego, niemożliwego do renegocjowania bez politycznych konsekwencji. Klauzula warunkowości (rozporządzenie 2020/2092) sprawia, że wierzyciel uzyskuje narzędzie wpływu na politykę wewnętrzną dłużnika. To nie pożyczka między równymi partnerami. To mechanizm strukturalnego dyscyplinowania.
• Druga logika opiera się na odwrotnym założeniu: państwo polskie nie istnieje jako klient swoich partnerów, ale jako podmiot zarządzający własnym majątkiem. 169 mld zł niezrealizowanego zysku na rezerwach złota jest tym majątkiem. Został zgromadzony w wyniku świadomych, długoterminowych decyzji NBP w latach 2018-2024 - w okresie, gdy inne banki centralne pozbywały się złota lub utrzymywały je na minimum. To dziś rzadkość: aktywo, którego wartość zwiększyła się bez kosztu kredytowego, bez zewnętrznych uwarunkowań, bez politycznej ceny. To dziedzictwo, które można albo zachować jako rezerwę, albo wykorzystać na konkretną potrzebę - w tym przypadku na obronę państwa.

Wybór między tymi dwiema logikami ma trzy wymiary

• Wymiar ustrojowy. Państwo, które systematycznie pożycza zamiast korzystać z własnych aktywów, stopniowo przestaje być podmiotem suwerennym. Nie dlatego, że jego władze przestają być wybierane, lecz dlatego, że jego decyzje są coraz silniej zdeterminowane warunkami, na jakich uzyskuje finansowanie. Konstytucja gwarantuje suwerenność formalną. Suwerenność rzeczywista jest pochodną struktury bilansu: kto jest wierzycielem, kto dłużnikiem, czyje warunki są wiążące w razie konfliktu.
• Wymiar moralny. Pożyczka trzydziestoletnia obciąża pokolenia, które nie miały głosu w decyzji. Edmund Burke pisał o państwie jako kontrakcie między tymi, którzy żyją, tymi, którzy umarli, i tymi, którzy się jeszcze nie narodzili. SAFE EU łamie ten kontrakt po stronie nienarodzonych - zostawia im odsetki za nasze dzisiejsze wybory. SAFE 0% wykorzystuje to, co zostawiło nam wcześniejsze pokolenie. Decyzje o zakupie złota podjęte między 2018 a 2024 rokiem są dziedzictwem, które trafia w nasze ręce w odpowiednim momencie. Sięgnięcie po to dziedzictwo nie obciąża nikogo, kto nie miał wpływu na decyzję.
• Wymiar filozoficzny. Polska po 1989 roku wybierała wielokrotnie między adaptacją do warunków zewnętrznych a podmiotowością. Najczęściej wygrywała adaptacja - i często słusznie, bo była drogą modernizacji. Każda taka decyzja zostawiła jednak ślad strukturalny: instytucje, które uznały, że nie warto budować własnych zdolności tam, gdzie zewnętrzni partnerzy oferują gotowe rozwiązania. Skutek widać dziś w niemal każdym sektorze gospodarki od energetyki, po obronność, do cyfryzacji. Polska XXI wieku jest w zbyt wielu obszarach klientem, nie podmiotem. Zadaniem przedstawicieli narodu jest zmiana tego kierunku - nie przez kryzys i konflikt, tylko przez rzeczywiste wybory tych właściwych propozycji, które leżą dziś na biurkach w Sejmie.

[Jakub Krysiewicz —Prezes Fundacji Instytut Suwerenności. Analityk w obszarze suwerenności cyfrowej, energetycznej i obronnej]

[Tytuł, lead, sekcje "Co musisz wiedzieć", "Co to oznacza dla Polski" i niektóre śródtytuły od Redakcji]

Co to oznacza dla Polski

Dla Polski spór wokół programu SAFE może mieć znaczenie wykraczające daleko poza samą kwestię finansowania armii. Debata dotyczy bowiem tego, w jaki sposób państwo powinno finansować strategiczne wydatki oraz jak duży wpływ na takie decyzje powinny mieć instytucje unijne.

Zwolennicy unijnego SAFE argumentują, że wspólny mechanizm pozwala szybciej zdobyć środki na modernizację wojska i zwiększa bezpieczeństwo państw UE w obliczu zagrożeń geopolitycznych. Podkreślają również, że wspólne zakupy i finansowanie mogą obniżyć koszty oraz przyspieszyć rozwój europejskiego przemysłu obronnego.

Krytycy wskazują jednak, że długoterminowe pożyczki unijne mogą zwiększać finansową zależność od instytucji UE i ograniczać swobodę podejmowania decyzji w przyszłości. Ich zdaniem Polska powinna w większym stopniu wykorzystywać własne zasoby finansowe, w tym potencjalne zyski NBP i rezerwy złota.

W praktyce decyzje dotyczące SAFE mogą wpłynąć na:

• tempo modernizacji polskiej armii,
• poziom przyszłego zadłużenia państwa,
• relacje Polski z instytucjami UE,
• zakres kontroli nad strategicznymi wydatkami obronnymi.

To dlatego dyskusja wokół SAFE stała się jednocześnie debatą o bezpieczeństwie, finansach publicznych i kierunku rozwoju państwa w najbliższych dekadach.