Niemieccy prawnicy: opóźnienie ETS-2 niezgodne unijnym prawem

ETS-2, czyli system obejmujący emisje z transportu drogowego i budynków, miał wejść w życie od 1 stycznia 2027 roku na mocy zmian wprowadzonych w 2023 roku do dyrektywy 2003/87/WE w ramach pakietu „Fit for 55”.

Już wówczas prawodawcy unijni zdawali sobie sprawę z potencjalnych wyzwań społecznych i ekonomicznych związanych z dodatkowym opodatkowaniem paliw i ogrzewania, dlatego przewidzieli automatyczną możliwość przesunięcia startu o rok – do 2028 roku – ale wyłącznie pod warunkiem spełnienia ściśle określonych kryteriów cenowych na rynku gazu i ropy naftowej w pierwszej połowie 2026 roku. Mechanizm ten miał działać jako ultima ratio, chroniąc obywateli przed gwałtownym wzrostem kosztów energii w sytuacjach kryzysowych.

ETS -2 od 2028?

Mimo to w listopadzie 2025 roku Rada Unii Europejskiej oraz Parlament Europejski podjęły decyzję o bezwarunkowym przesunięciu startu ETS-2 na 2028 rok. Nie zrobiono tego jednak w standardowy sposób, czyli poprzez formalny wniosek Komisji Europejskiej o nowelizację samej dyrektywy ETS. Zamiast tego przesunięcie zostało wmontowane ad hoc jako samodzielny przepis merytoryczny w artykule 2 rozporządzenia zmieniającego unijne prawo klimatyczne, którego głównym celem było ustalenie celu redukcji emisji do 2040 roku. Decyzja zapadła szybko, bez przeprowadzenia poprzedzającego ją publicznego konsultacji, oceny skutków regulacji czy szerokiej debaty, co odbiegało od rygorystycznego procesu legislacyjnego, jaki towarzyszył pierwotnemu wprowadzeniu ETS-2 w latach 2020–2023. Wówczas Komisja Europejska przeprowadziła konsultacje, przedstawiła wniosek wraz z analizą wpływu, a następnie toczył się zwykły tryb legislacyjny z udziałem wszystkich instytucji.

Analiza prawna przygotowana przez Centrum dla Polityki Europejskiej (CEP) pod tytułem „Rechtsprobleme der ETS-2-Verschiebung”, autorstwa dr. Götza Reicherta, eksperta ds. prawa klimatycznego, wykazuje, że zarówno sam proces legislacyjny, jak i jego ostateczny rezultat stoją w sprzeczności z prawem unijnym. Zdaniem autora takie postępowanie narusza fundamentalne zasady porządku konstytucyjnego Unii, w tym monopol inicjatywy legislacyjnej Komisji Europejskiej, zasadę pewności prawa oraz wymóg spójności aktów prawnych. Reichert podkreśla, że prawodawcy unijni, świadomi ryzyk społecznych, celowo wpisali do dyrektywy ETS klauzulę warunkową w artykule 30k, aby uniknąć arbitralnych zmian. Tymczasem Rada i Parlament, działając poza inicjatywą Komisji, wprowadzili bezwarunkowe przesunięcie, co stanowi bezpośrednie obejście traktatowych reguł.

Ominęli Komisję Europejską

• Pierwsze z naruszeń dotyczy monopolu inicjatywy Komisji, wynikającego z artykułu 17 ustęp 2 Traktatu o Unii Europejskiej w powiązaniu z artykułem 294 ustęp 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Komisja jako „strażniczka traktatów” ma wyłączne prawo do inicjowania aktów prawnych w większości obszarów. Tymczasem w tym przypadku Rada i Parlament sami podjęli inicjatywę, omijając Komisję, co – jak wskazuje studium CEP – czyni artykuł 2 wspomnianego rozporządzenia podatnym na skargę o unieważnienie przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej na podstawie artykułu 263 TFUE. Nawet jeśli motywacje były polityczne i wynikały z presji państw członkowskich obawiających się społecznych konsekwencji, nie usprawiedliwia to złamania proceduralnych gwarancji.
• Drugie poważne naruszenie polega na naruszeniu zasady pewności prawa, która jest ogólną zasadą prawa pierwotnego Unii i elementem zasad praworządności. Przesunięcie nie zostało wprowadzone poprzez literalną zmianę tekstu artykułu 30k dyrektywy ETS, który nadal przewiduje przesunięcie jedynie warunkowo, po spełnieniu kryteriów cenowych. W efekcie powstała kolizja norm – jeden akt mówi, że start jest w 2027 roku z możliwością automatycznego przesunięcia tylko przy wysokich cenach, a drugi akt zmieniający prawo klimatyczne nakazuje bezwarunkowe przesunięcie na 2028 rok. Taka sprzeczność podważa przewidywalność prawa, na której opierają się przedsiębiorcy, dostawcy paliw, sektor motoryzacyjny i ogrzewania oraz zwykli obywatele. Jak zauważa Reichert, prawodawcy unijni powinni byli dokładnie zmienić brzmienie obowiązującego tekstu, a nie wprowadzać samodzielny przepis merytoryczny w akcie zmieniającym. Praktyka taka jest niedopuszczalna i narusza wymóg spójności aktów prawnych, co potwierdza orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości.

Naruszenie unijnego prawa

Te dwa naruszenia łącznie stanowią pogwałcenie zasady legalności i demokratycznej legitymizacji procesu legislacyjnego. Decyzja zapadła „z dnia na dzień”, bez należytego uzasadnienia, co stoi w sprzeczności z artykułem 296 ustęp 2 TFUE wymagającym, aby akty unijne były należycie umotywowane. W efekcie powstaje niebezpieczny precedens. Jeśli raz uda się ominąć standardowe procedury i wprowadzić zmiany bez formalnej nowelizacji, to w przyszłości podobne działania mogą dotknąć innych aktów prawa klimatycznego, w tym samego ETS-1. Studium CEP ostrzega, że taki precedens może podważyć zaufanie do unijnego porządku prawnego, osłabić planowanie długoterminowe w polityce klimatycznej i zachęcić do arbitralnych interwencji w przyszłości.

Wdrożenie ETS-2 napotykało od początku liczne trudności. Większość państw członkowskich nie zdążyła z transpozycją dyrektywy do krajowego prawa do czerwca 2024 roku, co skłoniło Komisję do wszczęcia postępowań o naruszenie traktatów. Rosnący opór państw, w tym Polski, Czech, Słowacji czy Estonii, doprowadził do licznych wezwań o przesunięcie lub modyfikację mechanizmów. Ostateczna decyzja o bezwarunkowym przesunięciu była więc odpowiedzią na te naciski, ale dokonana w sposób, który – według CEP – nie spełnia standardów praworządności.

Co to oznacza dla obywatela:

• Wyższe koszty życia – szczególnie ogrzewania i paliw. Zgodnie z założeniami ETS-2 oraz analizami zawartymi w raporcie „Energia. Transport. Społeczeństwo”, system obejmie emisje z budynków i transportu, co w praktyce oznacza wzrost cen paliw, gazu, węgla i ciepła. Najbardziej odczują to gospodarstwa domowe o niższych dochodach oraz mieszkańcy mniejszych miejscowości.
• Przyspieszenie implementacji i niepewność regulacyjna mogą przełożyć się na ceny i inwestycje. Spór prawny wokół przesunięcia ETS-2 zwiększa chaos legislacyjny. Dla obywatela oznacza to ryzyko niestabilnych cen energii oraz opóźnień w inwestycjach infrastrukturalnych (np. modernizacji sieci czy wsparcia dla termomodernizacji).
  Presja na zmianę stylu życia i dodatkowe obciążenia pośrednie
• Raport Solidarności wskazuje, że ETS-2 może wymusić kosztowne dostosowania – np. wymianę źródeł ogrzewania czy zmianę samochodu. Nawet jeśli koszty nie pojawią się bezpośrednio w rachunkach, będą przenoszone na obywateli przez wyższe ceny usług i produktów.