Zero złotych dla TK w projekcie budżetu. Ekspert wskazuje na możliwą odpowiedzialność karną

28 sierpnia 2026 r. minister finansów Andrzej Domański poinformował, że w przyjętym przez Radę Ministrów projekcie ustawy budżetowej na 2027 r. nie ujęto dochodów ani wydatków Trybunału Konstytucyjnego. Wiceminister finansów Hanna Majszczyk wyjaśniała, że resort otrzymał dokument, który w ocenie rządu nie spełniał wymogów ustawowych. Premier Donald Tusk mówił o braku dokumentu pozwalającego przekazać środki „dla tego ciała, które niektórzy nazywają Trybunałem Konstytucyjnym”, natomiast minister sprawiedliwości Waldemar Żurek oznajmił, że TK „nie otrzyma ani złotówki”.

Obowiązek Ministra finansów

Zapowiedź pozostawienia Trybunału Konstytucyjnego bez finansowania w 2027 r. nie jest wyłącznie kolejnym epizodem politycznego sporu o Trybunał. Problem jest znacznie poważniejszy: czy władza wykonawcza może, poprzez konstrukcję projektu ustawy budżetowej, faktycznie pozbawić konstytucyjny organ państwa możliwości działania, mimo że obowiązujące ustawy nakładają na Ministra Finansów obowiązek włączenia jego dochodów i wydatków do projektu budżetu państwa?

Problem polega na tym, że przepisy nie pozostawiają Ministrowi Finansów takiej swobody. Minister Finansów ma obowiązek, a nie kompetencję uznaniową. Art. 139 ust. 2 ustawy o finansach publicznych stanowi wprost, że Minister Finansów włącza do projektu ustawy budżetowej dochody i wydatki Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał został w tym przepisie wymieniony obok innych konstytucyjnych organów państwa, m.in. Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego, Najwyższej Izby Kontroli i Rzecznika Praw Obywatelskich. Jeszcze bardziej jednoznaczny jest art. 14 ust. 1 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, zgodnie z którym projekt dochodów i wydatków Trybunału minister właściwy do spraw finansów publicznych włącza do projektu budżetu państwa. Ustawodawca nie napisał: „może włączyć”, „zatwierdza”, „akceptuje”, „ocenia prawidłowość” czy „uwzględnia według własnego uznania”. Napisał: włącza.

Ma to zasadnicze znaczenie ustrojowe. Szczególny sposób konstruowania budżetów konstytucyjnych organów państwa służy właśnie temu, aby władza wykonawcza nie mogła posługiwać się finansami jako środkiem podporządkowania albo nacisku.

Kto tworzy Zgromadzenie Ogólne? Odpowiedź daje ustawa

Rząd uzasadnia swoją decyzję tym, że plan dochodów i wydatków TK miał nie zostać prawidłowo uchwalony przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów Trybunału. Jednocześnie z publicznie dostępnych informacji wynika, że dokument dotyczący planu dochodów i wydatków został przekazany Ministerstwu Finansów 30 lipca 2026 r. Spór nie dotyczy więc tego, czy do ministerstwa cokolwiek wpłynęło, lecz tego, czy rząd uznaje ten dokument za skuteczny.

W tym miejscu trzeba sięgnąć do art. 6 ust. 1 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed TK. Przepis stanowi jednoznacznie, że Zgromadzenie Ogólne tworzą urzędujący sędziowie Trybunału, którzy złożyli ślubowanie wobec Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast art. 6 ust. 2 pkt 9 powierza właśnie Zgromadzeniu Ogólnemu kompetencję do uchwalania projektu dochodów i wydatków Trybunału.

Nie można więc zastępować ustawowej definicji składu Zgromadzenia Ogólnego polityczną oceną władzy wykonawczej. Jeżeli zastrzeżenia rządu odnoszą się do osób wybranych przez Sejm, które nie złożyły ślubowania wobec Prezydenta RP, literalna treść art. 6 ust. 1 jest jednoznaczna: osoby takie nie tworzą Zgromadzenia Ogólnego w rozumieniu tego przepisu.

Minister Finansów nie jest organem nadzoru nad Trybunałem Konstytucyjnym

I właśnie tutaj pojawia się pytanie fundamentalne: na jakiej podstawie prawnej Minister Finansów uznał, że uchwalony i przekazany mu dokument nie wywołuje skutków przewidzianych przez art. 14 ustawy o TK? Ani art. 139 ustawy o finansach publicznych, ani art. 14 ustawy o TK nie przyznają Ministrowi Finansów kompetencji do badania legalności uchwał Zgromadzenia Ogólnego, stwierdzania ich nieważności czy odmowy ich respektowania. Minister Finansów nie jest organem nadzorczym wobec Trybunału Konstytucyjnego. Nie może więc sam stworzyć sobie takiej kompetencji. Ma to podstawowe znaczenie również z punktu widzenia art. 7 Konstytucji, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

W państwie prawa nie wystarczy powiedzieć: „uważamy uchwałę za wadliwą”. Trzeba wskazać konkretny przepis przyznający organowi władzy wykonawczej uprawnienie do wyeliminowania skutków czynności konstytucyjnego organu państwa i odmowy wykonania własnego ustawowego obowiązku. Jeżeli takiej podstawy nie ma, odmowa wykonania obowiązku wynikającego z art. 139 ust. 2 ustawy o finansach publicznych i art. 14 ust. 1 ustawy o TK przestaje być wyłącznie decyzją polityczną.

Pojawia się pytanie o niedopełnienie ustawowego obowiązku przez funkcjonariusza publicznego.

Art. 231 k.k. nie może zostać pominięty

Art. 231 § 1 Kodeksu karnego penalizuje przekroczenie uprawnień lub niedopełnienie obowiązków przez funkcjonariusza publicznego, jeżeli działa on na szkodę interesu publicznego lub prywatnego. Nie oznacza to oczywiście, że każda wadliwa decyzja ministra automatycznie stanowi przestępstwo. Odpowiedzialność karna wymaga wykazania wszystkich znamion czynu, w tym konkretnego obowiązku, jego naruszenia, strony podmiotowej oraz działania na szkodę interesu publicznego. W tej sytuacji źródło obowiązku jest jednak wyjątkowo czytelne.

Art. 139 ust. 2 ustawy o finansach publicznych stanowi, że Minister Finansów włącza dochody i wydatki TK do projektu ustawy budżetowej. Art. 14 ust. 1 ustawy o TK powtarza ten obowiązek w odniesieniu do projektu uchwalonego przez Zgromadzenie Ogólne. Jeżeli więc projekt został prawidłowo uchwalony i przekazany, a Minister Finansów świadomie odmówił jego włączenia, mimo że żaden przepis nie przyznaje mu prawa do takiej odmowy, problem niedopełnienia konkretnego obowiązku ustawowego wymaga realnej oceny również w perspektywie art. 231 § 1 k.k.

Szkoda dla interesu publicznego również nie musi mieć wyłącznie charakteru majątkowego. Interesem chronionym jest także prawidłowe funkcjonowanie instytucji państwa. W tym przypadku skutkiem decyzji może być faktyczne uniemożliwienie funkcjonowania konstytucyjnego organu władzy sądowniczej. Publiczne deklaracje, że Trybunał „nie otrzyma ani złotówki”, mogą mieć przy tym znaczenie przy ustalaniu świadomości, motywacji i zamiaru osób uczestniczących w procesie decyzyjnym. Ostateczna odpowiedzialność karna wymagałaby oczywiście pełnej analizy dokumentów, przebiegu procesu budżetowego oraz konkretnych działań poszczególnych funkcjonariuszy. Tego wątku nie można jednak po prostu zignorować.

Ekspert: to może być forma nacisku na władzę sądowniczą

I tutaj dochodzimy do istoty całej sprawy. Trybunał Konstytucyjny jest organem władzy sądowniczej. Znaczenie mają tu przede wszystkim art. 10 Konstytucji ustanawiający zasadę podziału i równowagi władz, art. 173 gwarantujący odrębność i niezależność sądów i trybunałów oraz art. 188 i 189 określające konstytucyjne kompetencje TK. Całkowite pozbawienie Trybunału finansowania jest jakościowo czymś zupełnie innym niż ograniczenie określonych wydatków. Zero złotych oznacza finansowe uniemożliwienie działania organu.

Jeżeli władza wykonawcza pozostaje w sporze z organem władzy sądowniczej, a następnie wykorzystuje instrument budżetowy do pozbawienia tego organu materialnej możliwości wykonywania jego kompetencji, trudno traktować to jako neutralną decyzję finansową. To jest jawna próba nacisku władzy wykonawczej na władzę sądowniczą poprzez odebranie jej finansowania.

Mechanizm jest szczególnie niebezpieczny ustrojowo. Rząd nie może zlikwidować Trybunału decyzją Rady Ministrów. Nie może pozbawić go konstytucyjnych kompetencji poprzez komunikat prasowy. Nie powinien więc móc osiągnąć tego samego skutku metodą finansową: pozostawić organ formalnie istniejący, ale odebrać mu środki pozwalające realnie funkcjonować. Państwo nie może utrzymywać w Konstytucji organu wyposażonego w określone kompetencje, a następnie doprowadzić do jego faktycznego paraliżu poprzez całkowite odcięcie finansowania. Byłaby to próba osiągnięcia skutku ustrojowego bez przeprowadzenia zmiany ustrojowej przewidzianej Konstytucją.

Nie chodzi tylko o wynagrodzenia sędziów

Trzeba przy tym zdecydowanie odrzucić próby sprowadzenia sprawy do wynagrodzeń sędziów TK. Budżet Trybunału finansuje funkcjonowanie całej instytucji. To wynagrodzenia wszystkich pracowników Trybunału — kancelarii, sekretariatów, administracji, obsługi technicznej, informatycznej czy ochrony. To składki i podatki. To energia elektryczna, ogrzewanie, woda i łączność. To utrzymanie systemów informatycznych, korespondencja, ochrona budynku, serwis urządzeń, dostęp do systemów informacji prawnej, a także zobowiązania wynikające z zawartych już umów. Wyzerowanie budżetu nie wyzeruje zobowiązań Trybunału.

Pracownik nie traci prawa do wynagrodzenia dlatego, że rząd postanowił nie przewidzieć środków. Kontrahent nie traci wierzytelności. Faktura nie przestaje istnieć. Umowa nie wygasa. Termin płatności nadal biegnie. 

Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych

I właśnie tutaj polityczne „zero złotych” zaczyna mieć bardzo konkretną cenę. Odsetki, kary i odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Trzeba tutaj zachować precyzję. Samo niewłączenie części budżetowej TK do projektu ustawy budżetowej nie oznacza jeszcze automatycznie naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Katalog takich czynów ma charakter ustawowy i zamknięty. Znaczenie mogą mieć jednak konkretne następstwa wykonania tej decyzji.

Art. 16 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych stanowi, że naruszeniem dyscypliny jest niewykonanie w terminie zobowiązania jednostki sektora finansów publicznych, którego skutkiem jest zapłata odsetek, kar lub opłat. Jeżeli więc Trybunał zostanie pozbawiony środków i w rezultacie nie będzie mógł terminowo wykonywać istniejących zobowiązań, mogą pojawić się odsetki, kary umowne, koszty postępowań, koszty egzekucji czy odszkodowania. To będą już realne wydatki środków publicznych. I wtedy powstanie zasadnicze pytanie o odpowiedzialność za ich wygenerowanie. 

Nie można będzie poprzestać na ustaleniu, kto w Kancelarii TK nie zapłacił konkretnej faktury. Jeżeli osoba odpowiedzialna za płatność nie dysponowała środkami właśnie dlatego, że wcześniej świadomie odmówiono finansowania całej instytucji, analiza związku przyczynowego musi prowadzić dalej — do źródła decyzji. Ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych przewiduje w art. 19 ust. 3 odpowiedzialność także osoby, która wydała polecenie wykonania czynu naruszającego dyscyplinę finansów publicznych. Przepisy przewidują ponadto szczególne zasady dotyczące wykonania polecenia przełożonego i odpowiedzialności osoby, która takie polecenie wydała. 

"Zero złotych" może podatnika dużo kosztować

Dlatego każda przyszła złotówka odsetek, kar, kosztów procesowych czy innych dodatkowych obciążeń powstałych wskutek braku środków będzie wymagała ustalenia jej przyczyny. Jeżeli zostanie wykazane, że była bezpośrednim i przewidywalnym następstwem świadomej decyzji o pozostawieniu Trybunału bez finansowania, odpowiedzialności nie można automatycznie przerzucać na osoby zarządzające finansami Trybunału, które wcześniej pozbawiono możliwości terminowego wykonywania zobowiązań. Trzeba będzie ustalić, kto podjął decyzję, kto ją wykonał, jaki miał ustawowy obowiązek i jakie finansowe następstwa wywołało jego działanie lub zaniechanie.

I właśnie dlatego „zero złotych” może ostatecznie kosztować podatnika bardzo dużo. Władza wykonawcza może politycznie powiedzieć, że nie uznaje obecnego Trybunału. Nie może jednak zastąpić własną oceną obowiązującej ustawy. Nie może przyznać sobie kompetencji, której ustawodawca jej nie nadał. Nie może też traktować budżetu państwa jako narzędzia nacisku na konstytucyjny organ władzy sądowniczej.

Najpierw jest Konstytucja i ustawa. Dopiero potem decyzja ministra. A polityczne hasło „zero złotych dla Trybunału” nie jest źródłem prawa. Może natomiast stać się źródłem bardzo konkretnej odpowiedzialności.

[Sędzia Kamila Borszowska-Moszowska, zastępca rzecznika dyscyplinarnego przy Sądzie Okręgowym w Świdnicy, rzecznik stowarzyszenia Veritas et Ius W Służbie Narodowi, wykładowca KSSiP i Akademii Nauk Stosowanych im. Angelusa Silesiusa]

[Tytuł, lead, sekcje "Co musisz wiedzieć", FAQ, a także niektóre śródtytuły od Redakcji]

Najczęściej zadawane pytania (FAQ)

1. Dlaczego rząd nie uwzględnił finansowania Trybunału Konstytucyjnego w budżecie na 2027 r.? Ministerstwo Finansów twierdzi, że nie otrzymało prawidłowo uchwalonego planu dochodów i wydatków TK, który mógłby zostać włączony do projektu ustawy budżetowej.
2. Co na temat finansowania TK mówi ustawa? Art. 139 ust. 2 ustawy o finansach publicznych przewiduje, że minister finansów włącza dochody i wydatki Trybunału Konstytucyjnego do projektu ustawy budżetowej. Podobny obowiązek wynika z ustawy o organizacji i trybie postępowania przed TK.
3. Na czym polega główny spór prawny? Spór dotyczy tego, czy projekt finansowy TK został prawidłowo uchwalony i skutecznie przekazany Ministerstwu Finansów. Od odpowiedzi na to pytanie zależy ocena obowiązków ministra.
4. Czy minister finansów może ponieść odpowiedzialność karną? Zdaniem autorki analizy, jeśli projekt TK został prawidłowo uchwalony i przekazany, a minister świadomie odmówił wykonania ustawowego obowiązku, sprawa może wymagać oceny pod kątem art. 231 Kodeksu karnego. Nie oznacza to jednak automatycznie popełnienia przestępstwa.
5. Co oznacza brak pieniędzy dla TK w praktyce? Brak finansowania może dotknąć nie tylko sędziów, lecz także pracowników administracji, ochrony, obsługi technicznej i informatycznej oraz bieżących zobowiązań Trybunału. Jeśli z braku środków powstaną odsetki, kary lub inne koszty, może pojawić się również kwestia odpowiedzialności za ich powstanie.