Co musisz wiedzieć:
- Projekt nowego regulaminu prokuratury przewiduje szersze wykorzystanie monitorowania postępowań, kontroli, koordynacji i badań aktowych jako form nadzoru służbowego.
- Autor zwraca uwagę, że nieprecyzyjne przepisy dotyczące aprobaty mogą prowadzić do większej ingerencji przełożonych w decyzje procesowe prokuratorów.
- Wątpliwości budzi także planowana likwidacja odrębnego Departamentu do Spraw Cyberprzestępczości oraz fakt, że regulamin powstaje tuż przed zapowiadaną kompleksową reformą Prawa o prokuraturze.
Przekazany na początku lipca br. do konsultacji projekt nowego Regulaminu wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury wywołał szeroką dyskusję w środowisku prawniczym, w szczególności wśród prokuratorów. Trudno się temu dziwić.
Nowy regulamin prokuratury
Regulamin nie jest bowiem jedynie wewnętrzną instrukcją organizacyjną, lecz aktem wykonawczym wydawanym na podstawie ustawy – Prawo o prokuraturze, określającym organizację oraz zasady wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury. Zakres projektowanych zmian nie ogranicza się wyłącznie do kwestii organizacyjnych. Obejmuje rozwiązania dotyczące m.in. nadzoru służbowego, monitorowania postępowań, aprobaty decyzji procesowych, organizacji Prokuratury Krajowej czy zasad funkcjonowania jednostek organizacyjnych. Z tego względu projekt rodzi pytania nie tylko o trafność poszczególnych rozwiązań, lecz także o kierunek zmian, który ma zostać wprowadzony do modelu funkcjonowania prokuratury.
Już na wstępie nasuwa się zasadnicze pytanie o zasadność tworzenia nowych regulacji w czasie, gdy przedstawiciele Komisji Kodyfikacyjnej Ustroju Sądownictwa i Prokuratury zapowiedzieli przedstawienie we wrześniu 2026 roku projektu nowej ustawy – Prawo o prokuraturze. Z publicznych zapowiedzi wynika, że reforma ma objąć m.in. rozdzielenie funkcji Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego, likwidację prokuratur regionalnych, wprowadzenie jednolitego statusu prokuratora oraz zmianę właściwości rzeczowej poszczególnych jednostek organizacyjnych. Skoro przygotowywana jest kompleksowa reforma ustrojowa, trudno znaleźć racjonalne uzasadnienie dla wydawania regulaminu opartego na modelu, który – według tych samych zapowiedzi – ma w krótkim czasie ulec zasadniczej przebudowie. Rodzi to poważne wątpliwości z punktu widzenia racjonalności procesu legislacyjnego oraz stabilności organizacyjnej prokuratury.
Więcej monitoringu, mniej samodzielności
Najpoważniejsze zastrzeżenia budzą projektowane przepisy Działu IV dotyczące form i trybu sprawowania nadzoru służbowego. Z uzasadnienia projektu wynika, że jego autorzy świadomie odchodzą od dotychczasowej konstrukcji wewnętrznego i zwierzchniego nadzoru służbowego. W jej miejsce przyjęto założenie, że nadzór służbowy powinien być wykonywany przez jednostki organizacyjne prokuratury wyższego stopnia, natomiast czynności kierownika jednostki oraz jego zastępcy zostały wyodrębnione jako odrębna instytucja – czynności kontrolne kierownika jednostki. Autorzy uzasadnienia wskazują, że rozwiązanie to ma lepiej odpowiadać ustawowej konstrukcji nadzoru służbowego oraz uporządkować kompetencje poszczególnych podmiotów.
Projekt przewiduje m.in. cztery formy nadzoru służbowego:
- monitorowanie postępowania przygotowawczego,
- kontrolę postępowania przygotowawczego,
- koordynację,
- oraz badanie aktowe określonej kategorii spraw.
Rozwiązania te mają stworzyć bardziej elastyczny model wykonywania nadzoru służbowego, oparty nie tylko na kontrolach incydentalnych, lecz również na bieżącej analizie określonych postępowań i kategorii spraw. W uzasadnieniu uwypuklono, że najbardziej rozpowszechnioną formą nadzoru ma być monitorowanie postępowania przygotowawczego. Polega ono na systematycznym zapoznawaniu się z aktami sprawy w celu oceny prawidłowości jej prowadzenia. Prokurator wykonujący monitorowanie uzyskuje dostęp do akt oraz danych zgromadzonych w systemach teleinformatycznych, może udzielać konsultacji, przedstawiać analizy i oceny sposobu prowadzenia postępowania oraz zgłaszać przełożonemu zastrzeżenia dotyczące sprawności postępowania.
Czy przyjęty model zachowuje proporcje?
Projekt istotnie zmienia również charakter wizytacji i lustracji. Odchodzi od modelu okresowych, kompleksowych wizytacji wszystkich jednostek na rzecz bardziej elastycznych działań podejmowanych w razie stwierdzenia określonej potrzeby, przy jednoczesnym większym wykorzystaniu danych gromadzonych w systemach teleinformatycznych. Autorzy projektu wychodzą z założenia, że rozwój narzędzi informatycznych prowadzi do ograniczenia potrzeby cyklicznych, kompleksowych wizytacji wszystkich jednostek. Lustracja ma natomiast służyć przede wszystkim analizie określonych kategorii spraw oraz formułowaniu wniosków o charakterze systemowym.
Nie budzi wątpliwości potrzeba zapewnienia skutecznego nadzoru nad prowadzonymi postępowaniami. Powstaje jednak pytanie, czy przyjęty model, oparty na szerokim wykorzystaniu monitorowania oraz innych instrumentów nadzorczych, zachowuje właściwe proporcje pomiędzy efektywnością nadzoru a samodzielnością prokuratora referenta. Równie istotne jest, czy rezygnacja z cyklicznych wizytacji na rzecz działań podejmowanych doraźnie pozwoli na równie skuteczne identyfikowanie problemów organizacyjnych i zapewnienie jednolitości praktyki prokuratorskiej.
Aprobata wykraczająca poza asesorów?
Poważne zastrzeżenia budzą również § 41–43 dotyczące tzw. aprobaty. Problem nie polega na samej instytucji aprobaty, lecz na wadliwym zredagowaniu przepisu. Jego treść nie określa jednoznacznie kręgu podmiotów objętych obowiązkiem uzyskania aprobaty, co może prowadzić do objęcia nim także prokuratorów.
Tymczasem aprobata, co do zasady, powinna odnosić się do asesorów prokuratury, których samodzielność ustawowo podlega ograniczeniom. Tak nieprecyzyjna regulacja stwarza ryzyko rozszerzającej wykładni oraz wykorzystywania aprobaty jako instrumentu bieżącego wpływu na decyzje procesowe, zamiast wyjątkowego środka nadzorczego.
Likwidacja Departamentu do Spraw Cyberprzestępczości wbrew trendom
Na odrębną krytyczną ocenę zasługuje również projektowana likwidacja Departamentu do Spraw Cyberprzestępczości poprzez włączenie jego zadań do Departamentu do Spraw Przestępczości Gospodarczej Prokuratury Krajowej. Trudno dostrzec racjonalne uzasadnienie dla takiej decyzji. Cyberprzestępczość należy obecnie do najszybciej rozwijających się i najbardziej złożonych obszarów przestępczości, wymagających wysokiego stopnia specjalizacji oraz budowania wyspecjalizowanych struktur organizacyjnych. Jednocześnie obserwowany jest systematyczny wzrost liczby postępowań dotyczących cyberprzestępczości oraz coraz większy stopień ich skomplikowania, co w wielu państwach prowadzi raczej do dalszej specjalizacji struktur ścigania niż ich konsolidacji.
Tymczasem projekt zmierza w przeciwnym kierunku, rezygnując z odrębnej jednostki organizacyjnej odpowiedzialnej za ten obszar. Połączenie obu departamentów może prowadzić do osłabienia specjalizacji, rozproszenia kompetencji oraz przesunięcia priorytetów na inne kategorie spraw. W uzasadnieniu projektu trudno znaleźć przekonujące argumenty wyjaśniające, dlaczego właśnie w okresie dynamicznego wzrostu cyberprzestępczości zdecydowano się na likwidację wyspecjalizowanego departamentu zamiast dalszego wzmacniania jego potencjału organizacyjnego i kadrowego.
Spójna koncepcja czy zbiór doraźnych zmian?
Projekt został skierowany do konsultacji w czasie, gdy publicznie zapowiedziano już przedstawienie nowej ustawy – Prawo o prokuraturze, która ma kompleksowo uregulować ustrój i organizację prokuratury. W tej sytuacji powstaje pytanie, czy zasadne jest rozstrzyganie w drodze regulaminu kwestii, które pozostają ściśle związane z projektowanym modelem funkcjonowania prokuratury i które w niedługim czasie mogą zostać odmiennie ukształtowane na poziomie ustawowym. Z punktu widzenia zasad racjonalnej legislacji bardziej przekonujące wydaje się zachowanie właściwej sekwencji zmian – najpierw określenie docelowych rozwiązań ustawowych, a następnie dostosowanie do nich przepisów wykonawczych.
Analiza projektu prowadzi do wniosku, że nie ogranicza się on do zmian o charakterze organizacyjnym. Obejmuje jednocześnie rozwiązania dotyczące modelu sprawowania nadzoru służbowego, nowych form monitorowania postępowań, aprobaty decyzji procesowych, organizacji Prokuratury Krajowej, likwidacji wyspecjalizowanych struktur oraz zasad funkcjonowania jednostek organizacyjnych. Skala i zakres proponowanych zmian sprawiają, że ich ocena nie może ograniczać się do analizy poszczególnych przepisów, lecz wymaga spojrzenia na ich wzajemne powiązania oraz zgodność z kierunkiem zapowiadanej reformy.
Projekt zawiera szereg rozwiązań, które według jego autorów mają usprawnić funkcjonowanie prokuratury. Jednocześnie wiele z proponowanych regulacji rodzi istotne wątpliwości dotyczące modelu nadzoru służbowego, zakresu ingerencji w prowadzone postępowania, organizacji Prokuratury Krajowej oraz poziomu specjalizacji w zwalczaniu najpoważniejszych kategorii przestępczości. Z tego względu projekt wymaga dalszej pogłębionej debaty, ponieważ jego znaczenie wykracza poza kwestie technicznego urzędowania prokuratury i może w istotny sposób wpłynąć na sposób wykonywania obowiązków przez prokuratorów oraz funkcjonowanie całej prokuratury.
[Sebastian Kluczyński - prokurator Prokuratury Okręgowej w Legnicy, członek stowarzyszeń Veritas Et Ius i Ad Vocem]
[Tytuł, lead, sekcje "Co musisz wiedzieć" i niektóre śródtytuły od Redakcji]
Co to oznacza dla obywatela?
Dla obywatela zmiany mogą oznaczać przede wszystkim inny sposób nadzorowania prowadzonych śledztw, potencjalnie większy wpływ przełożonych na decyzje procesowe oraz zmianę organizacji spraw dotyczących cyberprzestępczości.
Ostateczny wpływ będzie jednak zależał od praktyki stosowania nowych przepisów.
