Anatomia Niemiec. Dlaczego wybory w trzech landach są ważne dla całego kraju

Dlaczego wybory do parlamentów krajowych w Saksonii-Anhalt, Meklemburgii-Pomorzu Przednim i Berlinie mają znaczenie nie tylko regionalne, ale mogą wpływać na politykę całej Republiki Federalnej Niemiec?

Kalendarz wyborów w krajach związkowych Niemiec:

• 6 września – Saksonia-Anhalt
• 20 września – Meklemburgia-Pomorze Przednie
• 20 września – Berlin

Anatomia Niemiec

Choć Republika Federalna Niemiec jest jednym z najważniejszych sąsiadów Polski, wiedza na temat jej polityki, a bardziej precyzyjnie systemu politycznego, jest w Polsce bardzo powierzchowna. Wchodząc w jesienny cykl wyborczy do parlamentów krajowych w trzech krajach związkowych (Bundesländer): Saksonii-Anhalt, Meklemburgii-Pomorzu Przednim i Berlinie, warto poświęcić chwilę na krótkie wyjaśnienie, o czym tak naprawdę rozmawiamy i czemu w najbliższych tygodniach z dużym zainteresowaniem będą przyglądały się również polskie media.

Tekst ten jest jednocześnie pierwszym z cyklu kilku artykułów, które w ciągu najbliższych trzech tygodni ukażą się na Tysol.pl i w których będę przybliżał Państwu wydarzenia za Odrą.

16 krajów związkowych, jedne Niemcy

Choć w polskiej percepcji i debacie publicznej często mówimy o Niemczech tak, jakby były państwem podobnym do Polski, tak naprawdę ich system polityczny, oparty na federacji 16 krajów związkowych, pod wieloma względami bliższy jest systemowi amerykańskiemu niż polskiemu, oczywiście przy wszystkich różnicach między oboma modelami. Nie wchodząc za bardzo w kwestie historyczne oraz zjednoczenie Niemiec w 1871 roku, kojarzone przede wszystkim z osobą Żelaznego Kanclerza Otto von Bismarcka, istotnym punktem jest to, że Niemcy pozostają państwem silnie zróżnicowanym politycznie, gospodarczo i społecznie, a przede wszystkim są federacją także w sensie prawnym. W jej skład wchodzi 13 krajów związkowych (Flächenländer) oraz trzy miasta-kraje związkowe (Stadtstaaten): Berlin, Brema i Hamburg.

I choć istnieją kompetencje, które Ustawa Zasadnicza przyznaje władzy federalnej w Berlinie, podstawowa zasada niemieckiego federalizmu jest odwrotna od tej, do której przyzwyczajeni jesteśmy w Polsce. Zgodnie z art. 30 Ustawy Zasadniczej wykonywanie kompetencji państwowych należy zasadniczo do krajów związkowych, o ile sama Ustawa Zasadnicza nie stanowi inaczej. Tym samym nadal wiele kwestii najważniejszych z punktu widzenia przysłowiowego Schmidta czy Muellera leży w gestii poszczególnych landów.

Do obszarów należących do wyłącznej kompetencji ustawodawczej władz federalnych należą z pewnością kwestie polityki zagranicznej i obronności, obywatelstwa, transportu lotniczego, części transportu kolejowego, usług pocztowych i telekomunikacyjnych, a także niektóre kwestie związane z przepływem osób przez granice państwa. Bardziej skomplikowany jest natomiast podział kompetencji w zakresie migracji czy polityki fiskalnej, gdzie w różnym zakresie uczestniczą zarówno władze federalne, jak i kraje związkowe.

Ustawodawstwo konkurencyjne

Do obszarów objętych ustawodawstwem konkurencyjnym (takiego pojęcia używa niemiecka Ustawa Zasadnicza, choć nam bliższe jest pojęcie kompetencji wspólnych) należą między innymi określone kwestie związane z ochroną zdrowia, prawem cywilnym i karnym, prawem gospodarczym czy częścią prawa dotyczącego cudzoziemców.

Jednak wiele kwestii życia codziennego, dotykających mieszkańców bezpośrednio, pozostaje przede wszystkim w gestii poszczególnych landów. Należą do nich między innymi edukacja, policja i bezpieczeństwo lokalne, kultura, media, prawo zgromadzeń czy znaczna część organizacji administracji. Co istotne, wszelkie kompetencje, których Ustawa Zasadnicza nie przyznaje władzom federalnym, pozostają co do zasady w gestii krajów związkowych.

Już te ramy prawne pokazują, że istnieje istotna różnica między systemami politycznymi Polski i Niemiec. O ile Polska jest państwem unitarnym, w którym część zadań publicznych została w ramach decentralizacji przekazana samorządom do wykonywania we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność, to w przypadku Niemiec punkt wyjścia jest odwrotny. To kraje związkowe posiadają zasadniczą kompetencję do wykonywania zadań państwowych, podczas gdy Ustawa Zasadnicza określa te obszary, które należą do kompetencji władz federalnych.

Jak Niemcy wybierają parlamenty krajów związkowych?

Klasyczny monteskiuszowski podział władzy znajduje również swoje odzwierciedlenie na poziomie krajów związkowych. Na potrzeby lepszego zrozumienia jesiennego maratonu wyborczego kluczowe jest zrozumienie sposobu działania władzy ustawodawczej, którą sprawują parlamenty krajowe – Landtagi, oraz władzy wykonawczej, którą sprawują premier i rząd kraju związkowego – Ministerpräsident i Landesregierung.

Landtagi, w przypadku Berlina Izba Deputowanych (Abgeordnetenhaus), a w przypadku Hamburga i Bremy Bürgerschaft, wybierane są – za wyjątkiem Bremy – na pięcioletnią kadencję, a więc o rok dłuższą niż kadencja Bundestagu. Również dokładne zasady wyboru posłów do parlamentów krajowych, jak i granica wieku czynnego i biernego prawa wyborczego, znacząco różnią się między poszczególnymi krajami związkowymi.

Za przygotowanie i przeprowadzenie wyborów na poziomie całego landu odpowiada krajowy kierownik wyborczy (Landeswahlleiter), któremu towarzyszą pozostałe organy wyborcze działające na niższych szczeblach. W zależności od kraju związkowego różne są również metody obliczania wyników – w przypadku jesiennych wyborów w Saksonii-Anhalt, Meklemburgii-Pomorzu Przednim i Berlinie wykorzystana będzie metoda Hare’a-Niemeyera (metoda największych reszt), znana u nas przede wszystkim z wyborów do Sejmu w 1991 roku, ale stosowana również w drugim etapie ustalania wyników wyborów do Parlamentu Europejskiego, przy podziale mandatów uzyskanych przez poszczególne komitety pomiędzy ich listy okręgowe.  

Wyborca ma DWA głosy

Charakterystyczną cechą większości niemieckich systemów wyborczych, wykorzystywanych również w wyborach do parlamentów krajowych, jest posiadanie przez każdego z wyborców więcej niż jednego, zazwyczaj dwóch, głosów. W najczęściej spotykanym modelu pierwszy głos (Erststimme) oddawany jest bezpośrednio na kandydata lub kandydatów wybieranych w danym okręgu wyborczym, drugi głos (Zweitstimme) na listę wyborczą i to właśnie on ma co do zasady zasadnicze znaczenie dla proporcjonalnego podziału mandatów między poszczególne partie. Choć i tutaj różnice między poszczególnymi krajami związkowymi potrafią być istotne, zarówno w zakresie sposobu oddawania głosów, jak i przeliczania ich na mandaty. Z jednej strony mamy wyborców w Saarze, którzy mają do dyspozycji jeden głos. Z drugiej wyborców w Hamburgu, którzy dysponują aż dziesięcioma głosami: pięcioma w okręgu wyborczym i pięcioma na poziomie listy krajowej. Niemniej we wszystkich wyborach tej jesieni wyborcy w Saksonii-Anhalt, Meklemburgii-Pomorzu Przednim oraz w Berlinie będą oddawali po dwa głosy.

Większość parlamentów krajowych, z uwagi na stosowany system wyborczy oraz wynikające z niego mandaty nadwyżkowe i wyrównawcze (Überhangmandate i Ausgleichsmandate), może składać się ze zmiennej liczby deputowanych. W zależności od wielkości kraju związkowego obecnie waha się ona od 51 deputowanych w parlamencie Saary do 203 w parlamencie Bawarii. W przypadku wyborów czekających nas tej jesieni podstawowa liczba deputowanych wynosi:

• 83, w tym 41 wybieranych bezpośrednio, w Saksonii-Anhalt,
• 71, w tym 36 wybieranych bezpośrednio, w Meklemburgii-Pomorzu Przednim
• oraz 130, w tym 78 wybieranych bezpośrednio, w Berlinie.

Ostateczna liczba deputowanych może być jednak wyższa ze względu na wspomniane mandaty nadwyżkowe i wyrównawcze, których zadaniem jest zachowanie proporcjonalnego charakteru wyniku wyborów.

Od Landtagu do rządu

Już po wyborach w każdym z parlamentów krajowych, analogicznie jak w przypadku wyborów do Bundestagu, dochodzi do zawiązania się frakcji, rozmów koalicyjnych i poszukiwania większości parlamentarnej. W zdecydowanej większości niemieckich krajów związkowych funkcjonują obecnie rządy koalicyjne, choć ich składy są bardzo różne i nie zawsze odpowiadają podziałom znanym z poziomu federalnego. W Bawarii współrządzą CSU i Wolni Wyborcy, w Turyngii CDU, SPD i Sojusz Sahry Wagenknecht, natomiast w Saksonii-Anhalt CDU, SPD i FDP. Sytuacja może jednak ulec zmianie już po 6 września, kiedy do urn pójdą wyborcy w Saksonii-Anhalt. W zależności od ostatecznych wyników wyborów, szczególnie zaś od przekroczenia przez mniejsze partie pięcioprocentowego progu wyborczego, AfD ma matematyczne szanse na uzyskanie bezwzględnej większości mandatów.  

Do zadań parlamentów krajowych w Niemczech należą przede wszystkim: uchwalanie budżetu kraju związkowego, przyjmowanie ustaw w obszarach należących do jego kompetencji, kontrola rządu kraju związkowego oraz wybór jego premiera (Ministerpräsident) lub innej osoby kierującej pracami rządu krajowego, jak w przypadku Berlina burmistrza rządzącego (Regierender Bürgermeister).

Premier kraju związkowego

Kwestia premiera rządu krajowego jest również jedną z tych, które często w polskiej debacie publicznej mogą być mylnie interpretowane. Z uwagi na charakter federacyjny Republiki Federalnej Niemiec nie należy zrównywać go z naszym marszałkiem województwa. Warto bowiem mieć na uwadze, że premier kraju związkowego nie tylko stoi na czele rządu kraju związkowego (lub, jak w przypadku Berlina, Senatu), złożonego z członków odpowiedzialnych za poszczególne obszary jego działania, ale ma również realną władzę na terenie swojego landu.

Są to nie tylko kompetencje takie jak kierowanie rządem, funkcje reprezentacyjne czy udział w powoływaniu najwyższych urzędników, ale również udział w procedurze ogłaszania przyjętych przez parlament krajowy ustaw, a w zależności od rozwiązań obowiązujących w poszczególnych landach także kompetencje związane z powoływaniem sędziów czy nawet prawem łaski. Z punktu widzenia danego kraju związkowego jego premier jest często osobą mającą de facto większy wpływ na życie mieszkańców niż kanclerz Niemiec.

Bundesrat to nie sejmik województwa

Unikatowym elementem niemieckiego systemu politycznego, który jest związany również z nadchodzącymi wyborami do parlamentów krajowych, jest Izba Federalna (Bundesrat), pełniąca funkcję drugiej izby w procesie ustawodawczym, ale będąca w istocie konstytucyjnym przedstawicielstwem krajów związkowych. I tutaj znów często pojawiają się porównania do polskiego czy amerykańskiego Senatu czy wyższych izb parlamentu innych krajów. I – podobnie jak w przypadku Landtagu – te porównania są chybione. Bundesrat dysponuje 69 głosami należącymi do wszystkich krajów związkowych (od 3 do 6 w zależności od liczby mieszkańców), które reprezentowane są przez członków rządu danego kraju związkowego.

Z tego też powodu Bundesrat jest instytucją wyjątkową: składa się z przedstawicieli władzy wykonawczej krajów związkowych, ale jednocześnie uczestniczy w procesie ustawodawczym na poziomie federalnym. Ma inicjatywę ustawodawczą, uczestniczy w procesie przyjmowania ustaw uchwalanych przez Bundestag, przy czym w przypadku części z nich jego zgoda jest konieczna, a także uczestniczy w przyjmowaniu części rozporządzeń władz federalnych. Ciekawostką jest fakt, że wszystkie głosy danego kraju związkowego muszą być oddawane jednolicie. Po jesiennym cyklu wyborczym może zatem dojść do zmiany politycznej dyspozycji aż 11 z 69 głosów Bundesratu – trzech należących do Meklemburgii-Pomorza Przedniego i po czterech do Berlina i Saksonii-Anhalt.

Dlaczego wybory w krajach związkowych są ważne na poziomie federalnym

I właśnie ta zmiana może być jedną z najciekawszych konsekwencji jesiennych wyborów. Po raz pierwszy bowiem, jeśli AfD wejdzie do rządu któregoś z krajów związkowych, jej przedstawiciele mogą zasiąść w Bundesracie. A ponieważ opisany powyżej system głosowania wymaga jednolitego oddawania wszystkich głosów danego landu, może się okazać, że wejście AfD do rządu krajowego będzie miało konsekwencje daleko wykraczające poza jego granice. Pozostali koalicjanci musieliby bowiem uzgadniać z AfD stanowisko całego kraju związkowego również w sprawach dotyczących ustawodawstwa federalnego. Dodatkowo, z uwagi na charakter głosowania w samym Bundesracie i konieczność poszukiwania większości w poszczególnych głosowaniach, również w samej Izbie Federalnej dynamika polityczna może być niezwykle ciekawa. Tym samym przełamanie zapory ogniowej (Brandmauer - polityczna zasada odmawiania przez główne partie współpracy koalicyjnej z AfD - przyp. red.), którą pozostałe partie utrzymują na razie wobec AfD, w jednym kraju związkowym mogłoby po raz pierwszy przenieść jego konsekwencje również na szczebel federalny.

Dlatego też trudno jest zrównywać nie tylko poszczególne organy krajów związkowych z organami naszych samorządów, ale również same wybory do parlamentów krajowych z polskimi wyborami samorządowymi. O ile w Polsce wybory samorządowe są zazwyczaj pewnym papierkiem lakmusowym polityki krajowej, to w Niemczech mają one zupełnie inny, bardziej instytucjonalny charakter, a ich wyniki mogą bezpośrednio oddziaływać na funkcjonowanie państwa na szczeblu federalnym. Są tym samym integralnym elementem polityki całej Republiki Federalnej Niemiec. Dlatego warto je bacznie obserwować.

[Autor - Sebastian Meitz jest ekspertem Instytutu Sobieskiego w zakresie obronności i polityki zagranicznej]

[Tytuł, lead, sekcja "Co musisz wiedzieć", FAQ i niektóre śródtytuły od Redakcji]

Najczęściej zadawane pytania (FAQ)

1. Dlaczego wybory w niemieckich landach są ważne dla całych Niemiec? Ponieważ kraje związkowe mają szerokie kompetencje własne, a ich rządy uczestniczą także w polityce federalnej poprzez Bundesrat. Zmiana koalicji w landzie może więc wpływać nie tylko na politykę regionalną, ale również na proces ustawodawczy całej RFN.
2. Kiedy odbędą się najbliższe wybory landowe? 6 września 2026 r. głosować będzie Saksonia-Anhalt, a 20 września wybory odbędą się w Meklemburgii-Pomorzu Przednim i Berlinie.
3. Czym niemiecki land różni się od polskiego województwa? Land jest częścią państwa federalnego i posiada własny parlament, rząd oraz szerokie kompetencje ustawodawcze i wykonawcze. Polskie województwo jest jednostką samorządu w państwie unitarnym i ma znacznie węższy zakres samodzielności.
4. Jak wybory landowe wpływają na Bundesrat? W Bundesracie zasiadają przedstawiciele rządów krajów związkowych. Berlin, Saksonia-Anhalt i Meklemburgia-Pomorze Przednie mają łącznie 11 z 69 głosów, więc zmiana rządów w tych landach może wpłynąć na układ sił podczas głosowań federalnych.
5. Co może oznaczać dobry wynik AfD? Jeżeli AfD weszłaby do rządu któregoś z landów, po raz pierwszy mogłaby współdecydować o stanowisku tego kraju w Bundesracie. Nie oznaczałoby to jednak, że AfD samodzielnie przejmuje głosy landu – stanowisko musi być uzgadniane przez cały rząd krajowy.

Źródła:

• Ustawa Zasadnicza Republiki Federalnej Niemiec z dnia 23 maja 1949 r. Wydawnictwo Sejmowe.
• Föderalismus und Bundesländer. Bundeszentrale für polnische Bildung.
• Landtage. Bundeszentrale für politische Bildung.
• Übersicht über die Wahlsysteme bei Landtagswahlen. Wahlrecht.de.
• Das Wahlsystem. Die Landeswahlleiterin des Landes Sachsen-Anhalt.
• FAQs zur Landtagswahl in Sachsen-Anhalt 2026. Landeswahlleiterin Sachsen-Anhalt.
• Abgeordnete. Landtag Mecklenburg-Vorpommern.
• Frage- und Antwortkatalog zur Wahl des 20. Abgeordnetenhauses von Berlin und den Bezirksverordnetenversammlungen am 20. September 2026. Der Landeswahlleiter für Berlin.