Prof. Anna Łabno: Upadek rządów prawa. Czy Sejm może wszystko?

Analiza wydarzeń politycznych, w których uczestniczymy po zmianie koalicji rządzącej jesienią 2023 roku pokazuje, że mamy do czynienia z głębokim kryzysem ustrojowym wywołanym odrzuceniem podstawowej zasady, jaką jest praworządność. Używam tego pojęcia, gdyż obejmuje ono zarówno aspekty formalne, a więc zgodność działania organu państwa z przepisami proceduralnymi, jak i wymagania dotyczące treści prawa. Warto też zauważyć, że jest ono tradycyjnie używane w polskiej doktrynie prawa.

Koalicja rozpoczęła swoje rządy od przyjęcia uchwał, którymi Sejm usiłował wymusić na organach państwa, jak na przykład na Krajowej Radzie Sądownictwa, zaprzestanie działania i tym sposobem umożliwienie przeprowadzenia zmian w sądownictwie zgodnych z interesem politycznym nowej większości. Uchwały dotyczyły też Trybunału Konstytucyjnego i mediów publicznych. Wszystkie zostały podjęte z naruszeniem art. 87 ust. 1 w związku z art. 7 Konstytucji RP. Sejm nie posiada bowiem kompetencji do stanowienia uchwał jako aktów prawnych powszechnie obowiązujących i może je wydawać tylko jako akty prawa wewnętrznego (co zostało szerzej omówione we wcześniejszym felietonie). Obowiązują one tylko wobec podmiotów, które są organizacyjnie podporządkowane organowi, który je ustanowił. Uchwały Sejmu podejmowane po przejęciu władzy w grudniu 2023 r. miały więc formalnie wyłącznie skutek polityczny, ale rządzący dążyli do stworzenia pozorów działalności ustawodawczej Sejmu, licząc na oddziaływanie tego organu jako autorytetu władzy. 

Spór o obsadę Trybunału Konstytucyjnego

W ostatnich kilku miesiącach jednym z najważniejszych tematów polskiej polityki wewnętrznej jest obsadzenie wakatów sędziowskich w Trybunale Konstytucyjnym. Zgodnie z art. 194 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie są wybierani indywidualnie przez Sejm na 9 lat spośród osób wyróżniających się wiedzą prawniczą, a ponowny wybór nie jest dopuszczalny. Jednak zamiast wykonania przez Sejm jego obowiązku przeprowadzenia procedury powołania nowych sędziów zgodnie z obowiązującymi przepisami, jesteśmy świadkami kolejnej odsłony sporu politycznego, a właściwie konfliktu o obsadę tych stanowisk. Sejm powinien powołać sędziów indywidualnie, gdyż okres sprawowania urzędu liczony jest odrębnie dla każdego z nich, a zgłoszenie kandydatury powinno nastąpić na 30 dni przed upływem kadencji, jak stanowią ustawa o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego i Regulamin Sejmu. Taka procedura zapobiega z jednej strony sytuacji nieobsadzenia funkcji, a z drugiej chroni przed skumulowaniem wyboru na więcej stanowisk sędziowskich przez tę samą większość parlamentarną. Stanowi to swoistą gwarancję formalną zróżnicowania składu sędziów Trybunału Konstytucyjnego.
Sędziowie wykonują swoją funkcję indywidualnie, a to oznacza, że jej początek musi być liczony również indywidualnie, czyli odrębnie dla każdego z nich. W konsekwencji głosowanie winno odbywać się oddzielnie na każde nieobsadzone stanowisko sędziego. Jednakże Sejm X kadencji, która rozpoczęła się 13 listopada 2023 r., nie dopełnił procedury uzupełniania składu Trybunału Konstytucyjnego zgodnie z obowiązującymi zasadami. Pierwsze wakaty na stanowiskach sędziów Trybunału pojawiły się wraz z zakończeniem kadencji sędziów Mariusza Muszyńskiego, Piotra Pszczółkowskiego (3 grudnia 2024 r.) i sędzi Julii Przyłębskiej (9 grudnia 2024 r.). Kolejne wakaty powstały w kwietniu i w grudniu 2025 r. oraz w czerwcu i we wrześniu 2026 r. Natomiast dopiero w marcu 2026 r. została skutecznie przeprowadzona w Sejmie procedura powołania sędziów na wakujące stanowiska. Wcześniej, pomimo wszczęcia procedury przez Marszałka Sejmu Szymona Hołownię, ugrupowania rządzące bojkotowały wykonanie tego obowiązku przez Sejm, odmawiając zgłoszenia kandydatów i uzasadniając to twierdzeniem, że byłoby to legitymizowanie „tego Trybunału”. W takiej sytuacji głosowania musiały kończyć się odrzuceniem kandydatów opozycji, a miejsca sędziowskie pozostawały nieobsadzone. 

Sześciu sędziów jednego dnia

Tymczasem w 2026 r. Sejm powołał łącznie 6 sędziów na miejsca, które były opróżnione od grudnia 2024 r. Dokonał tego jednego dnia i nie wskazał, na którą opróżnioną kadencję dany kandydat jest powoływany.  Prezydent RP przyjął ślubowanie tylko od dwóch sędziów, więc ostatecznie jedynie w tych dwóch przypadkach doszło do obsady stanowisk, ale jednocześnie nastąpiło także ujednolicenie kadencji. Pozostałych czterech sędziów zostało zaprzysiężonych w obecności notariusza i Marszałka Sejmu, a więc nie zostały spełnione warunki przewidziane w art. 4 ustawy o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego, w związku z czym nie zostali oni dopuszczeni do orzekania przez Prezesa Trybunału Konstytucyjnego.

Mamy zatem do czynienia z sytuacją bez precedensu. Sejm kolejny raz nie dopełnił procedury łamiąc obowiązujące przepisy, i tym samym złamał art. 7 Konstytucji RP, uznając się w ten sposób za organ władzy nadrzędny nawet wobec Konstytucji RP.
Można postawić w tym miejscu retoryczne pytanie, czy może w jakichś szczególnych okolicznościach Sejm byłby władny tak postąpić? A może udałoby się wskazać przyczyny wyłączające obowiązek stosowania art. 7 Konstytucji przez Sejm? Analiza Konstytucji RP wyklucza takie możliwości. Zasada legalizmu obowiązuje wszystkie podmioty władzy w Polsce, bo tylko w ten sposób można uznać, że Konstytucja RP zawiera gwarancje praworządności.

Sejm nie stoi ponad Konstytucją

Jednocześnie trzeba zauważyć, że Sejm to izba parlamentu, w której ukształtowała się w wyniku wyborów określona większość polityczna. Co ważne, te wybory spełniają pięć warunków decydujących o ich demokratyczności, a mianowicie powszechność, równość, bezpośredniość i tajność oraz proporcjonalność. Legitymacja wyborcza Sejmu nie upoważnia jednak tego organu do uznania jego pozycji ustrojowej za nadrzędną w systemie władzy ani – w konsekwencji – do przypisywania sobie szczególnych uprawnień. Jest to tym bardziej wykluczone, że zgodnie z art. 10 ust. 1 Konstytucji RP ustrój Rzeczypospolitej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej. Szczególna pozycja Sejmu, zwłaszcza rozumiana jako nadrzędna w aparacie władzy, jest wykluczona. Sejm jest uprawniony do wykonywania tylko takich kompetencji, które mieszczą się w zakresie treści pojęcia „władza ustawodawcza”. Jest zatem podporządkowany ustrojodawcy i jako taki nie ma uprawnień do zmiany Konstytucji RP. Ponadto jest także podporządkowany każdej ustawie oraz Regulaminowi Sejmu i dopóki nie nastąpi zmiana odpowiednich postanowień tych aktów prawnych, jest zobowiązany postępować zgodnie z ich treścią.

W świetle powyższych ustaleń należy podkreślić, że Sejm jest zobowiązany zastosować postanowienia przewidziane zarówno w Konstytucji RP, jak i w ustawie o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego oraz w Regulaminie Sejmu. Sejm jest tak samo zobowiązany do stosowania prawa, jak inne organy władzy. Wynika to zarówno z norm prawnych, które bezpośrednio regulują jego kompetencje, jak i z art. 7 Konstytucji RP, który nakłada obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. Zasada legalizmu wyznacza obowiązek działania każdego podmiotu władzy i jednocześnie określa jego granice. Sejm, tak jak wszystkie podmioty władzy w państwie, jest zatem zobowiązany do wykonania prawnie nałożonego obowiązku, a nastąpić to powinno w granicach wyznaczonych w normie przedmiotowej, a więc tej, która określa treść obowiązku. Sejm nie ma uprawnienia do żadnej interpretacji tego zobowiązania, czy tym bardziej jego modyfikacji. Jest, tak samo jak inne podmioty władzy, ściśle związany treścią prawa. Taki sposób działania Sejmu wynika jednoznacznie z art. 7 Konstytucji RP i tylko w takim rozumieniu przepis ten może spełniać swoją funkcję formalnej gwarancji legalizmu.

Łamanie Konstytucji RP i innych aktów prawnych niszczy system prawny Polski. Przestaje on spełniać swoją podstawową funkcję regulatora stosunków społecznych, stając się narzędziem ochrony interesów rządzących. Łamanie prawa przez organy państwa rujnuje ustrój Rzeczypospolitej, gdyż instytucje władzy przestają spełniać swoje funkcje. Jednocześnie niszczy nasze poczucie obywatelskości, gdyż coraz mocniej ogranicza naszą wolność, a więc zdolność do działania. To jednak nie zwalnia nas z obowiązku współdziałania, by przywrócić właściwe rozumienie zasad polskiej Konstytucji.
Prof. dr hab. Anna Łabno – konstytucjonalista, Akademia Tarnowska, członek Rady Naukowej Ordo Iuris.