Polska w drodze na unijne podium długu publicznego

Z jednej strony Komisja Europejska nie chce stracić okazji, by uzależnić od siebie Polskę w kolejnej, kluczowej dziedzinie, jaką są zamówienia obronne. Jednak z drugiej strony rząd Donalda Tuska desperacko stara się zapewnić sobie środki na zbrojenia – które obecnie wynoszą prawie 5 procent PKB kraju rocznie – aby w roku wyborów parlamentarnych móc przeznaczyć owe pieniądze na cele sprzyjające prowadzeniu przyszłorocznej kampanii przed wyborami parlamentarnymi, a które w przeciwnym razie zostałyby przeznaczone zapewne na sfinansowanie działań z zakresu polskiej obronności. Chęć utrzymania władzy rodzi desperację przejawiającą się w deptaniu polskiego prawa i konstytucji dla tych ryzykownych dla suwerenności państwa funduszy.

Skutki życia na kredyt

W 2025 r. deficyt budżetowy w Polsce wyniósł 7,3% PKB, co dało Polsce drugie miejsce w niechlubnym rankingu najbardziej zadłużających się państw członkowskich UE zaraz za Rumunią. Nie jest zaskoczeniem, że za sprawą wydatków zbrojeniowych i socjalnych Polska może zostać w tym roku liderem zestawienia w kategorii głębokości planowanego na 2026 r. deficytu finansów publicznych. Ten, zgodnie z definicją proponowaną przez Unię Europejską, ma wynieść nawet 6,8% PKB i zgodnie z wiosennymi notyfikacjami fiskalnymi państw członkowskich UE będzie to najbardziej niekorzystny odnotowany wskaźnik spośród wszystkich państw członkowskich.

Rokroczne deficyty finansów publicznych kumulują się w postaci rosnącego długu publicznego, który w ubiegłym roku w Polsce znalazł się tuż poniżej granicy 60% PKB (wynosił dokładnie 59,97% PKB, będąc najwyższym w historii), a w tym roku ma ją wyraźnie przekroczyć, sięgając 65,1% PKB.

Procedura nadmiernego deficytu

Gdy Polska została objęta procedurą nadmiernego deficytu (EDP – Excessive Deficit Procedure) przez Komisję Europejską w czerwcu 2024 r., zastanawialiśmy się, czy poddanie naszego kraju tej procedurze zostanie wykorzystane przez rząd do cięcia wydatków socjalnych i wprowadzania radykalnych oszczędności w wydatkach publicznych, komunikując społeczeństwu tę niepopularną politykę jako „nakazaną przez Unię Europejską”. Jak widać, tak się nie stało, lecz sama procedura jest skuteczna wyłącznie na papierze. Przypomnijmy, że Polska jest zobowiązana do przedstawienia planu działań naprawczych, który ma na celu obniżenie deficytu poniżej 3% PKB, tymczasem prognozowany wskaźnik deficytu budżetowego do PKB na ten rok jest ponad dwa razy wyższy!

Jednakże nawet pomimo pogarszających się parametrów fiskalnych Polska ma w tym roku pozostać unijnym „średniakiem”, jeśli chodzi o poziom zadłużenia mierzony względem wielkości gospodarki. Co prawda Polska znajdzie się w pierwszej połowie państw członkowskich pod tym względem, ale oznacza to uzyskanie o ponad połowę mniejszego poziomu zadłużenia od liderów zestawienia – Grecji i Włoch, czy niemal o połowę od będącej trzeciej w tymże zestawieniu Francji. Dogonić najbardziej zadłużone państwa nie będzie łatwo, bowiem niektóre z nich (przede wszystkim Francja) nieustannie pogłębiają swój poziom długu. Warto jednak przeanalizować dotychczasową wspinaczkę Polski po górnych szczeblach tabeli w ciągu ostatnich 10 lat.

Porównanie wpływu rządów PiS i KO na dług publiczny

Z uwagi na publicystyczny charakter oraz objętość tekstu, a także w celu uproszczenia prezentacji danych, zdecydowano się pominąć szerszy kontekst makroekonomiczny – w tym fazy cykli koniunkturalnych, wpływ inflacji na relację długu do PKB czy złożone skutki pandemii dla gospodarki. Wszystkie dane są natomiast podane zgodnie z metodologią unijną. Uwaga zostanie skupiona na różnicach w podejściu do zarządzania długiem i deficytem.

Prawo i Sprawiedliwość przejęło władzę w Polsce jesienią 2015 r. i sprawowało ją przez osiem lat. W latach 2015-2017 wskaźnik deficytu budżetowego do PKB spadał (w latach 2015–2016 oscylował wokół poziomu 2,5%) aż do osiągnięcia najniższego odczytu w historii III RP – 1,5% w 2017 r. Następnie nieznacznie wzrastał (1,9% w 2019 r.) aż do czasu pandemii COVID-19, kiedy to wskaźnik za 2020 r. skoczył do 6,9% PKB, zaś w 2021 r. wyniósł 1,8%, a w 2022 r. – 3,7%. Tak duże wahania wynikają z faktu, że w czasie pandemii państwa otrzymały swoiste przyzwolenie na generowanie wysokiego deficytu w imię ochrony wyższych wartości – zdrowia i życia swoich obywateli. Polski rząd nie omieszkał z tej sytuacji skorzystać, dlatego wprowadził do budżetu na 2020 r. wydatki, które miały zostać poniesione przez państwo w 2021 r. Tym samym na wysoki deficyt w 2020 r. składały się także wydatki, które normalnie ujawniłyby się w deficycie budżetowym za 2021 r.

W następstwie wybuchu pełnoskalowej wojny na Ukrainie w lutym 2022 r. i wynikającej z tego konieczności zwiększenia wydatków na zbrojenia, a także nowych działań osłonowych związanych z wysoką inflacją i cenami energii, deficyt budżetowy Polski pod rządami Prawa i Sprawiedliwości osiągnął w wyborczym 2023 roku poziom 5,1% PKB.

Pogłębienie deficytu za rządów Koalicji Obywatelskiej

Rok 2024 (pierwszy pełny rok rządów Koalicji Obywatelskiej ze współkoalicjantami) i lata kolejne przyniosły dalsze pogłębienie deficytu budżetowego Polski. Od 1 stycznia 2024 r. zwiększono wydatki socjalne, co było jeszcze decyzją rządu Prawa i Sprawiedliwości, którą w kampanii wyborczej popierała Platforma Obywatelska. To jednak nie była jedyna przyczyna wzrostu wskaźnika deficytu budżetowego do PKB do poziomu 6,6%. W kolejnych latach rządów Koalicji Obywatelskiej wskaźnik ten rósł jeszcze bardziej – do 7,3% w 2025 r. i prognozowanego na ten rok 6,8%. Ostatnie lata przynoszą zatem najwyższe w historii III RP wartości wskaźnika deficytu budżetowego.

Pandemia

Odnotować trzeba, że w całym badanym okresie nominalny dług publiczny regularnie wzrastał. W tym czasie dług w relacji do PKB osiągnął – z poziomu poniżej 50% na przełomie pierwszej i drugiej kadencji rządu Prawa i Sprawiedliwości – poziom powyżej 60% w 2026 r., z wyraźną tendencją wzrostową od czasu pandemii COVID-19. Zatem zaobserwować można wyraźny spadek niechlubnych wskaźników w okresie pierwszej kadencji rządów PiS aż do czasu pandemii, choć do długu na poziomie 70-75% wartości rocznego PKB, uznawanego w literaturze za moment krytyczny, którego przekroczenie może doprowadzić nawet do bankructwa państwa – nawet dzisiaj jest jeszcze daleko.

Pandemia przyczyniła się także do gwałtownego rozwarstwienia wskaźnika długu do PKB liczonego według metodologii unijnej i polskiej. Bezpośrednią przyczyną tego rozdziału stało się uruchomienie pozabudżetowych środków na walkę z pandemią – czyli tzw. tarczy finansowej zarządzanej przez Polski Fundusz Rozwoju oraz Fundusz Przeciwdziałania Covid-19, którym zarządzał Bank Gospodarstwa Krajowego.

Wojna

Podobny mechanizm wykorzystano po wybuchu większoskalowej wojny na Ukrainie w 2022 r., kiedy rozpoczęto proces znacznego zwiększania wydatków na obronność. W związku z tymi procesami od 2023 r. uruchomiono Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych obsługiwany również przez Bank Gospodarstwa Krajowego. Dług generowany na skutek działania wspomnianych wyżej funduszy uwzględniany jest w metodologii unijnej obliczania długu publicznego, ale już nie mieści się on w polskiej jego definicji. Nie wlicza się go także do konstytucyjnego limitu zadłużenia określonego w art. 216 ust. 5 Konstytucji RP na 3/5 wartości rocznego produktu krajowego brutto.

Po osiągnięciu tego progu organy państwa nie mogą zaciągać nowych zobowiązań finansowych w formie pożyczek, a także niemożliwe staje się udzielanie gwarancji i poręczeń finansowych. I choć w doktrynie wskazuje się, że naruszenie powyższego zakazu może zostać uznane za delikt konstytucyjny, rodząc odpowiedzialność konstytucyjną oraz polityczną członków rządu, to równocześnie podkreśla się, że zakaz ów nie jest bezwzględny i może zostać uchylony w razie zaistnienia stanu tzw. „wyższej konieczności państwowej”. Czy zatem wydatki chroniące polską gospodarkę przed skutkami lockdownów i wydatki zbrojeniowe w obliczu wojny na sąsiedniej Ukrainie mogą zostać uznane za stan wyższej konieczności? Zapewne mogą, choć o niejednoznaczności takiej kwalifikacji może świadczyć fakt, że sami politycy tworzą specjalne „pozabudżetowe” fundusze, aby zakaz ten ominąć.

Euro – (betonowe) koło ratunkowe?

Trzeba mieć świadomość, że z każdym kolejnym rokiem planowanego, pogłębiającego się deficytu Polska będzie notować wzrost pozycji w klasyfikacji najbardziej zadłużonych państw członkowskich UE. To samonapędzająca się spirala zadłużenia, bowiem wzrost ryzyka dla inwestorów-wierzycieli państwa oznacza konieczność podniesienia oprocentowania obligacji, czyli de facto ustanowienie wyższej premii za ryzyko względem obligacji tych krajów, które są w strefie euro. Spowoduje to wyższy koszt obsługi długu, zwiększy koszty zaciągania pożyczek i zahamuje wzrost gospodarczy.

Powyższe skutki stanowić będą kolejny argument za zastąpieniem polskiej suwerennej waluty – złotego – euro, a w połączeniu z dalszą nieodpowiedzialną polityką zadłużania się może urzeczywistnić się scenariusz grecki nad Wisłą. Jest to o tyle realne niebezpieczeństwo, gdyż czynniki takie jak: wysokie wydatki socjalne, zbytnio rozubudowana i kosztochłonna administracja, nadmierna biurokracja, problemy demograficzne, skomplikowane prawo pracy czy niechęć społeczna do strukturalnych reform – w tym przede wszystkim emerytalnych i socjalnych – od dawna występują w Polsce. Przyjęcie euro, umożliwiające dalsze finansowanie populistycznej polityki jeszcze tańszym kredytem zamiast pobudzania wzrostu gospodarczego, może stać się dla polityków pokusą nie do odparcia.

[Dr Łukasz Bernaciński - Dyrektor Centrum Badań i Analiz Instytutu na rzecz Kultury Prawnej Ordo Iuris]

[Tytuł, sekcja "Jak zadłużenie wpływa na zwykłych Polaków" i niektóre śródtytuły od Redakcji]

Jak zadłużenie wpływa na zwykłych Polaków

Rosnący dług publiczny i wysoki deficyt budżetowy nie są jedynie problemem statystycznym. W praktyce mogą bezpośrednio wpływać na codzienne życie obywateli – od kosztów kredytów po poziom przyszłych podatków i wydatków socjalnych.

Wyższe koszty kredytów i rat

Im większe zadłużenie państwa, tym wyższe ryzyko dla inwestorów kupujących polskie obligacje. To z kolei może prowadzić do wzrostu kosztów finansowania całej gospodarki, w tym:

• kredytów hipotecznych,
• pożyczek dla firm,
• leasingu,
• kredytów konsumenckich.

W praktyce oznacza to wyższe raty i trudniejszy dostęp do finansowania.

Coraz większe wydatki na obsługę długu

Państwo musi płacić odsetki od zaciągniętych zobowiązań. Im większy dług, tym większa część budżetu trafia nie na:

• ochronę zdrowia,
• edukację,
• inwestycje,
• infrastrukturę,

ale właśnie na obsługę zadłużenia.

Ryzyko nowych podatków lub cięć wydatków

Jeżeli sytuacja fiskalna będzie się pogarszać, kolejne rządy mogą zostać zmuszone do:

• podnoszenia podatków,
• ograniczania programów socjalnych,
• zamrażania wynagrodzeń w budżetówce,
• podwyższania wieku emerytalnego,
• cięć inwestycji publicznych.

Wolniejszy wzrost gospodarczy

Rosnący koszt zadłużenia może ograniczać inwestycje prywatne i publiczne. W efekcie gospodarka rozwija się wolniej, co wpływa m.in. na:

• rynek pracy,
• poziom wynagrodzeń,
• konkurencyjność firm,
• tempo wzrostu dochodów obywateli.

Większa zależność od instytucji międzynarodowych

Wysoki dług zwiększa podatność państwa na presję ze strony:

• rynków finansowych,
• agencji ratingowych,
• instytucji unijnych,
• zagranicznych kredytodawców.

To może ograniczać swobodę prowadzenia polityki gospodarczej i budżetowej w przyszłości.