Rząd chce ograniczyć dostęp do informacji publicznej. Co oznacza projekt UD503?

Rząd zamierza rozszerzyć katalog przesłanek pozwalających organom władzy publicznej odmówić obywatelom dostępu do informacji. Pod hasłem ochrony bezpieczeństwa, porządku publicznego i ważnego interesu gospodarczego państwa przygotowywana jest nowelizacja, która może istotnie zmienić zakres realizacji jednego z podstawowych praw konstytucyjnych. Problem nie polega na tym, że państwo chce chronić informacje wrażliwe. Problem polega na tym, czy ochrona ta nie stanie się wygodnym instrumentem ograniczania jawności działania władzy.

Co dokładnie przewiduje projekt UD503?

10 listopada 2026 r. w Wykazie prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów opublikowano założenia projektu ustawy o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw, oznaczonego numerem UD503. Za jego przygotowanie odpowiada Prezes Rządowego Centrum Legislacji, a planowany termin przyjęcia przez Radę Ministrów wyznaczono na pierwszy kwartał 2027 r. Najistotniejszym elementem projektowanej regulacji jest rozszerzenie katalogu ograniczeń dostępu do informacji publicznej o przesłanki związane z ochroną porządku publicznego, bezpieczeństwa oraz ważnego interesu gospodarczego państwa.

Projektodawca uzasadnia proponowane zmiany aktualną sytuacją geopolityczną, napięciami międzynarodowymi, konfliktami zbrojnymi i zagrożeniami hybrydowymi. Są to niewątpliwie okoliczności, których odpowiedzialny ustawodawca nie może ignorować. Nie mogą one jednak stanowić uniwersalnego uzasadnienia dla poszerzania kompetencji organów administracji do odmawiania obywatelom informacji o sprawach publicznych. W demokratycznym państwie prawnym bezpieczeństwo nie może być przeciwstawiane jawności jako wartość automatycznie wobec niej nadrzędna.

[Źródło: opracowanie na podstawie obowiązujących przepisów oraz założeń projektu UD503]

Konstytucja ustanawia prawo obywatela, nie przywilej przyznawany przez władzę

Punktem wyjścia do oceny projektu UD503 musi być art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Nie jest to uprawnienie o charakterze wyłącznie administracyjnym. Stanowi ono jedną z podstawowych gwarancji demokratycznego ustroju państwa, umożliwiając społeczeństwu sprawowanie kontroli nad wykonywaniem władzy publicznej. Prawo do informacji pozostaje w bezpośrednim związku z art. 4 Konstytucji, ustanawiającym zasadę zwierzchnictwa Narodu. Skoro władza zwierzchnia należy do Narodu, obywatele muszą dysponować rzeczywistymi instrumentami pozwalającymi oceniać sposób jej wykonywania.

Nie sposób skutecznie kontrolować działalności organów państwa bez wiedzy o podejmowanych przez nie decyzjach, zawieranych umowach, wydatkowaniu środków publicznych czy okolicznościach realizowania ustawowych kompetencji. Jawność nie jest zatem ustępstwem państwa wobec obywatela. Jest konstytucyjnym obowiązkiem państwa. Oczywiście prawo do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego. Art. 61 ust. 3 Konstytucji dopuszcza jego ograniczenie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Właśnie na tę regulację powołuje się projektodawca.

Należy jednak wyraźnie podkreślić, że art. 61 ust. 3 Konstytucji nie jest przepisem przyznającym ustawodawcy nieograniczoną swobodę w ustanawianiu kolejnych podstaw odmowy udostępnienia informacji. Określa on zamknięty katalog wartości, ze względu na które ograniczenie może zostać wprowadzone. Konstytucyjna dopuszczalność celu ograniczenia nie przesądza jeszcze o konstytucyjności środka zastosowanego do jego osiągnięcia. To rozróżnienie ma zasadnicze znaczenie dla oceny planowanej nowelizacji.

Czy wystarczy powołać się na bezpieczeństwo państwa?

Najpoważniejsze wątpliwości budzi zapowiedź rozszerzenia podstaw wydawania decyzji odmawiających udostępnienia informacji publicznej. W obecnym stanie prawnym istnieją już mechanizmy chroniące informacje niejawne, tajemnice ustawowo chronione, prywatność osób fizycznych, tajemnicę przedsiębiorcy oraz określone interesy państwa. Projektodawca powinien zatem wykazać, jakie konkretne luki w istniejącym systemie ochrony informacji uzasadniają wprowadzenie dalszych ograniczeń. Nie wystarczy ogólne stwierdzenie, że sytuacja międzynarodowa jest niebezpieczna. Konieczne jest ustalenie, czy obecne przepisy rzeczywiście nie pozwalają zapobiegać ujawnieniu informacji mogących zagrozić bezpieczeństwu państwa, a jeżeli tak, to jakiego rodzaju informacje pozostają poza istniejącą ochroną.

Bez takiej analizy istnieje ryzyko, że nowe regulacje będą prowadzić nie tyle do usunięcia rzeczywistej luki prawnej, ile do stworzenia dodatkowej, szeroko interpretowanej podstawy odmowy.

Wyobraźmy sobie sytuację, w której obywatel występuje o informacje dotyczące kosztów realizacji określonego przedsięwzięcia publicznego, umów zawieranych przez administrację czy wydatków związanych z bezpieczeństwem państwa. Czy sam fakt, że określone przedsięwzięcie dotyczy bezpieczeństwa, ma wystarczyć do odmowy ujawnienia informacji o sposobie wydatkowania publicznych pieniędzy? Odpowiedź musi być przecząca. Informacja dotycząca bezpieczeństwa państwa nie jest automatycznie informacją, której ujawnienie zagraża bezpieczeństwu państwa. To właśnie tę granicę ustawodawca musi precyzyjnie wyznaczyć. W przeciwnym razie pojęcie bezpieczeństwa może stać się argumentem pozwalającym ograniczać dostęp nie tylko do informacji rzeczywiście wrażliwych, ale również do danych niewygodnych z punktu widzenia organów władzy publicznej.

Zasada proporcjonalności nie znika w sytuacji zagrożenia

Ocena projektowanych rozwiązań nie może ograniczać się do art. 61 ust. 3 Konstytucji. Niezbędne jest również zastosowanie art. 31 ust. 3 Konstytucji, ustanawiającego zasadę proporcjonalności ograniczeń konstytucyjnych wolności i praw. Ograniczenie prawa do informacji musi być nie tylko przydatne do ochrony określonego dobra, lecz także konieczne i proporcjonalne w ścisłym znaczeniu. Oznacza to obowiązek rozważenia, czy zamierzonego celu nie można osiągnąć środkiem mniej ingerującym w prawa obywatela.

• Jeżeli zagrożenie dotyczy ujawnienia określonych fragmentów dokumentu, zasadniczo należy rozważyć możliwość udostępnienia jego pozostałej części, zamiast automatycznie odmawiać ujawnienia całości.
• Jeżeli ochrony wymagają konkretne dane techniczne, nie oznacza to jeszcze konieczności utajnienia informacji o kosztach przedsięwzięcia.
• Jeżeli ujawnienie szczegółów zabezpieczenia infrastruktury krytycznej mogłoby stworzyć rzeczywiste zagrożenie, nie wynika z tego, że wszystkie dokumenty dotyczące funkcjonowania tej infrastruktury powinny zostać wyłączone spod społecznej kontroli.

Odmowa musi pozostawać odpowiedzią na konkretne zagrożenie, a nie konsekwencją ogólnego zakwalifikowania określonej dziedziny działalności państwa jako związanej z bezpieczeństwem. W przeciwnym razie wyjątek od konstytucyjnej zasady jawności może w praktyce przekształcić się w instrument jej systemowego ograniczania.

Niebezpieczeństwo arbitralności i naruszenia art. 2 Konstytucji

Kolejny problem dotyczy zasady demokratycznego państwa prawnego wynikającej z art. 2 Konstytucji RP. Jednym z jej elementów jest wymóg dostatecznej określoności przepisów prawa, szczególnie istotny w przypadku regulacji ograniczających konstytucyjne prawa jednostki. Pojęcia „bezpieczeństwo”, „porządek publiczny” czy „ważny interes gospodarczy państwa” mają charakter ocenny. Samo posługiwanie się nimi nie jest sprzeczne z Konstytucją, skoro występują również w jej treści. Jednak ustawodawca musi stworzyć takie mechanizmy ich stosowania, aby nie prowadziły do niekontrolowanej uznaniowości organów administracji.

Nie może być tak, że organ zobowiązany do udostępnienia informacji samodzielnie i bez konieczności wykazania konkretnych okoliczności rozstrzyga, iż jej ujawnienie pozostaje sprzeczne z bliżej nieokreślonym interesem państwa. Decyzja odmowna powinna zawierać rzeczywiste, poddające się kontroli uzasadnienie, a nie jedynie odwołanie do ustawowej przesłanki. Szczególnie niebezpieczny byłby model, w którym ogólne powołanie się na bezpieczeństwo lub interes gospodarczy państwa stawałoby się wystarczającą podstawą odmowy. W takim przypadku ciężar ochrony konstytucyjnego prawa zostałby w praktyce przerzucony na obywatela, zmuszonego do prowadzenia postępowania sądowoadministracyjnego w celu uzyskania informacji, do której dostęp powinien stanowić zasadę.

Nie można także pomijać znaczenia art. 45 ust. 1 Konstytucji, gwarantującego prawo do sądu. Kontrola sądowa decyzji odmownej musi być rzeczywista i skuteczna. Sąd powinien mieć możliwość zweryfikowania nie tylko formalnego powołania się na ustawową przesłankę, lecz także zasadności jej zastosowania w konkretnych okolicznościach.

Europejski standard ochrony prawa do informacji

Zagadnienie to należy rozpatrywać również w świetle art. 10 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. W wyroku Wielkiej Izby z 8 listopada 2016 r. w sprawie Magyar Helsinki Bizottság przeciwko Węgrom (skarga nr 18030/11) Europejski Trybunał Praw Człowieka wskazał, że w określonych okolicznościach odmowa dostępu do informacji znajdujących się w posiadaniu władz publicznych może stanowić ingerencję w wolność otrzymywania i przekazywania informacji. Trybunał podkreślił znaczenie dostępu do informacji dla uczestnictwa w debacie publicznej, w szczególności działalności dziennikarzy i organizacji pełniących funkcję społecznego kontrolera władzy.

Nie oznacza to, że art. 10 Konwencji gwarantuje nieograniczony dostęp do wszystkich dokumentów publicznych. Oznacza jednak, że ograniczenia dostępu do informacji istotnych dla debaty publicznej wymagają szczególnie starannego uzasadnienia. Także z tej perspektywy projekt UD503 powinien zostać poddany wnikliwej ocenie.

Państwo nie może chronić się przed kontrolą obywateli

Największe zagrożenie związane z planowaną nowelizacją nie musi polegać na samym brzmieniu nowych przesłanek odmowy, lecz na sposobie ich późniejszego stosowania. Praktyka funkcjonowania administracji publicznej pokazuje, jak istotne znaczenie ma precyzyjne określenie granic kompetencji organów państwa. Im szersza i mniej jednoznaczna podstawa ograniczenia prawa obywatelskiego, tym większe ryzyko jej interpretowania w sposób korzystny dla organu zobowiązanego do realizacji tego prawa.

Tymczasem w demokratycznym państwie prawnym relacja między obywatelem a władzą nie może opierać się na założeniu, że organ publiczny decyduje według własnego uznania, jakie informacje obywatel powinien otrzymać. To Konstytucja określa zakres prawa do informacji, a ustawa może wprowadzać wyłącznie ograniczenia mieszczące się w konstytucyjnych granicach. Ochrona bezpieczeństwa państwa jest obowiązkiem władz publicznych. Nie może jednak oznaczać zwolnienia tych władz z obowiązku przejrzystego działania. Co więcej, jawność wydatkowania środków publicznych, transparentność procedur decyzyjnych i możliwość wykrywania nieprawidłowości mogą same w sobie wzmacniać bezpieczeństwo państwa.

Nie ma zatem podstaw do automatycznego przeciwstawiania bezpieczeństwa i jawności.

Konstytucja nie pozwala zastąpić jawności zasadą niejawności

Na obecnym etapie prac legislacyjnych nie sposób przesądzić o niekonstytucyjności konkretnych rozwiązań projektu UD503, ponieważ opublikowane założenia nie pozwalają jeszcze ocenić ostatecznego brzmienia projektowanych przepisów. Już dziś można jednak wskazać zasadniczy warunek ich konstytucyjnej dopuszczalności. Każda nowa przesłanka odmowy udostępnienia informacji publicznej musi zostać ukształtowana w sposób gwarantujący, że ograniczenie będzie konieczne, proporcjonalne, dostatecznie określone i poddane skutecznej kontroli sądowej.

Ustawodawca powinien również wykazać, dlaczego istniejące instrumenty ochrony informacji są niewystarczające. W przeciwnym razie powstanie uzasadniona obawa, że pod hasłem zwiększania bezpieczeństwa państwa dochodzi do poszerzenia możliwości ograniczania obywatelskiej kontroli nad działalnością organów władzy publicznej. Nie wolno dopuścić do sytuacji, w której obywatel będzie musiał wykazywać, dlaczego powinien wiedzieć, jak działa państwo, podczas gdy organ władzy będzie mógł zasłonić się ogólnie sformułowanym interesem bezpieczeństwa. Konstytucyjna konstrukcja prawa do informacji opiera się na zasadzie odwrotnej: to organ władzy publicznej musi wykazać istnienie ustawowej i konstytucyjnie dopuszczalnej podstawy odmowy. Państwo, które poważnie traktuje zasadę praworządności, nie powinno obawiać się kontroli obywatelskiej. Powinno obawiać się sytuacji, w której kontrola ta staje się iluzoryczna.

Bezpieczeństwo państwa nie może stać się hasłem, za którym władza ukryje własne działania. Konstytucja nie została uchwalona po to, aby obywatel wiedział tylko tyle, ile władza zechce mu powiedzieć.

Źródła:

• Podstawa analizy: założenia projektu UD503 opublikowane 10 listopada 2026 r. w Wykazie prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów;
• art. 2, art. 4, art. 31 ust. 3, art. 45 ust. 1 i art. 61 Konstytucji RP;
• art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej; art. 10 EKPC;
• wyrok Wielkiej Izby ETPCz z 8 listopada 2016 r., Magyar Helsinki Bizottság przeciwko Węgrom, skarga nr 18030/11.

[Autor: Sędzia Kamila Borszowska-Moszowska, zastępca rzecznika dyscyplinarnego przy Sądzie Okręgowym w Świdnicy, rzecznik stowarzyszenia Veritas et Ius W Służbie Narodowi, wykładowca KSSiP]

[Tytuł, lead, sekcja "Co musisz wiedzieć" "Co projekt UD503 może oznaczać dla obywatela?" i FAQ od Redakcji]

Co projekt UD503 może oznaczać dla obywatela?

Najważniejsze pytanie dotyczy tego, czy nowe przepisy umożliwią organom władzy odmowę udostępnienia informacji, które obecnie powinny być jawne.

Przykładowo obywatel lub dziennikarz może wystąpić o dokumenty dotyczące wydatkowania środków publicznych na przedsięwzięcie związane z bezpieczeństwem państwa. Ochrona szczegółowych danych technicznych może być uzasadniona. Nie oznacza to jednak automatycznie, że niejawne powinny pozostać również wszystkie informacje o kosztach, zawartych umowach czy sposobie wyboru wykonawcy.

Ostateczna ocena skutków projektu UD503 będzie możliwa po opublikowaniu konkretnych przepisów. Kluczowe znaczenie będzie miało to, czy organ odmawiający udostępnienia informacji będzie musiał wykazać rzeczywiste zagrożenie oraz czy obywatel zachowa możliwość skutecznego zakwestionowania odmowy przed sądem.

FAQ: projekt UD503 i dostęp do informacji publicznej

1. Czy projekt UD503 już obowiązuje? Nie. Według informacji o pracach legislacyjnych opublikowanych w listopadzie 2026 r. jest to zapowiedź zmian, a nie obowiązująca ustawa.
2. Co rząd chce zmienić? Zapowiedziano rozszerzenie podstaw ograniczania dostępu do informacji publicznej o przesłanki związane z bezpieczeństwem, porządkiem publicznym i ważnym interesem gospodarczym państwa.
3. Czy Konstytucja pozwala ograniczać dostęp do informacji? Tak. Art. 61 ust. 3 Konstytucji dopuszcza ograniczenia, ale muszą one mieścić się w określonych granicach. Znaczenie ma również zasada proporcjonalności wynikająca z art. 31 ust. 3.
4. Czy obywatel może zaskarżyć odmowę udostępnienia informacji? Tak. Obowiązujące przepisy przewidują środki zaskarżenia decyzji odmownych oraz kontrolę sądowoadministracyjną. Ostateczny wpływ UD503 na te mechanizmy będzie zależeć od treści przyszłej ustawy.