Prawa do połowy

Sprawa wróciła na stół

12 czerwca 2026 r. Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej przekazało partnerom społecznym projekt wniosku o ratyfikację Zrewidowanej Europejskiej Karty Społecznej wraz z materiałem eksperckim. Resort ogłosił, że zakończył analizę zgodności polskiego prawa z Kartą i uruchamia procedurę ratyfikacyjną. Dokument był omawiany w Radzie Dialogu Społecznego.

Temu zagadnieniu poświęcone było seminarium naukowe, które NSZZ „Solidarność” zorganizowała 10 i 11 września w Krakowie: „Zrewidowana Europejska Karta Społeczna (ZEKS) i protokół o skardze zbiorowej – znaczenie dla związków zawodowych i strategia ratyfikacji”. Padło tam zdanie, które dobrze oddaje obecny moment: jesteśmy na początku drogi.

To ważne wydarzenie. Polska podpisała Kartę zrewidowaną w 2005 r. i przez dwadzieścia lat nic z tym nie zrobiła. Ale właśnie dlatego, że sprawa wreszcie ruszyła, warto od razu postawić pytanie, które w takich momentach najłatwiej przemilczeć. Nie brzmi ono: „czy Polska ratyfikuje Zrewidowaną Europejską Kartę Społeczną?”. Brzmi: w jakim zakresie i z jakim mechanizmem kontroli?

Ratyfikacja bez procedury kontrolnej to bowiem zobowiązanie, którego nikt z zewnątrz nie sprawdzi inaczej niż w trybie opartym przede wszystkim na informacjach przekazywanych przez samo państwo.

Rzecz jest prostsza, niż wygląda. Konwencja albo pakt mówią, do czego państwo się zobowiązuje. Dodatkowy protokół albo szczególna procedura mówią, kto i gdzie może wskazać, że państwo tego nie robi – i kto to oceni.

Bez tej drugiej części pozostaje sprawozdawczość. Państwo co jakiś czas pisze raport o sobie samym, organ międzynarodowy formułuje uwagi, a życie toczy się dalej.

Trzeba przy tym pamiętać, że nie wszystkie mechanizmy są takie same. W systemie ONZ dominują skargi indywidualne – ktoś musi być pokrzywdzony, wyczerpać drogę krajową oraz mieć siłę i determinację, żeby prowadzić sprawę latami. Procedura Europejskiej Karty Społecznej jest jakościowo inna. Dotyczy problemów zbiorowych i systemowych i nie wymaga, by za sprawą stała konkretna osoba. Dla związku zawodowego to różnica fundamentalna.

Łatwo powiedzieć, że Polska po prostu nie zgadza się na kontrolę organów międzynarodowych. Tyle że to nieprawda. Sytuacja jest bardziej skomplikowana. Polska od dawna uznaje mechanizm skarg indywidualnych związany z Międzynarodowym Paktem Praw Obywatelskich i Politycznych ONZ. Uznała też procedury skargowe dotyczące zakazu tortur, dyskryminacji rasowej oraz dyskryminacji kobiet. W tych obszarach obywatel może pójść dalej niż do polskiego sądu i nikt nie traktuje tego jako zamachu na polską suwerenność.

Czego Polska nie przyjęła? Protokołu skargowego do Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych ONZ, protokołu skargowego do Konwencji o prawach osób z niepełnosprawnościami, procedury zawiadomień w systemie Konwencji o prawach dziecka ani protokołu o skargach zbiorowych przy Europejskiej Karcie Społecznej.

Wystarczy spojrzeć na tę listę, żeby zobaczyć, gdzie biegnie granica. Nie między „kontrolą” a „brakiem kontroli”, lecz między prawami obywatelskimi i politycznymi a prawami społecznymi. Te pierwsze traktujemy jako prawdziwe prawa, które można egzekwować. Te drugie  - jak deklarację dobrych chęci państwa, mierzoną wyłącznie tym, na ile ono samo uzna się za hojne.

To nie jest różnica techniczna, lecz wybór polityczny, który warto rządowi wypomnieć, niezależnie od tego, kto akurat sprawuje władzę. Żaden z dotychczasowych rządów tej granicy nie przesunął.

Instrument szczególny dla związków

Procedura skarg zbiorowych została skonstruowana tak, jakby ktoś pisał ją pod sposób działania związku zawodowego. Reprezentatywna krajowa organizacja związkowa może złożyć skargę sama. Nie musi znaleźć pracownika gotowego ujawnić nazwisko i ryzykować relacje z pracodawcą. Nie musi wyczerpywać drogi sądowej ani czekać na idealną sprawę sądową, która dobrze zilustruje problem.

Może powiedzieć wprost: to nie jest kwestia jednego pokrzywdzonego pracownika, tylko reguły, która obowiązuje wszystkich i jest sprzeczna z przyjętym przez państwo zobowiązaniem.

To dokładnie ten poziom, na którym związek zawodowy pracuje na co dzień: prawo do organizowania się i rokowań zbiorowych, prawo do działań zbiorowych, ochrona przedstawicieli pracowników, bezpieczeństwo i higiena pracy, informacja i konsultacja oraz zabezpieczenie społeczne.

Nie jest to ścieżka egzotyczna. Procedurę przyjęło szesnaście państw, m.in. Francja, Włochy, Belgia, Portugalia, Finlandia, Szwecja, Holandia, Czechy, a ostatnio Hiszpania. Nie myślimy o nich jako o państwach mniej przez to suwerennych.

Czego ta procedura nie potrafi  i co jednak zmienia

Trzeba powiedzieć rzecz, którą zwolennicy ratyfikacji podnoszą rzadko, a która decyduje o wiarygodności całego argumentu.

Europejski Komitet Praw Społecznych nie jest sądem. Nie zasądzi odszkodowania, nie uchyli ustawy ani nie przywróci nikogo do pracy. Postępowanie kończy się decyzją o zgodności lub niezgodności, a dalszy ciąg należy do Komitetu Ministrów Rady Europy, czyli do polityki. Od złożenia skargi do rozstrzygnięcia mijają zwykle dwa–trzy lata.

Kto przedstawia protokół skargowy jako panaceum na problemy polskiego rynku pracy, zdecydowanie przesadza. Przez niemal trzydzieści lat funkcjonowania procedury złożono nieco ponad dwieście skarg. To nie jest maszynka do podważania prawa krajowego, a straszenie „lawiną skarg” jest niezgodne z faktami. Mimo przewlekłości postępowań pozostaje to jednak mechanizm bardzo wartościowy.

Skoro Komitet już dziś ocenia Polskę w trybie sprawozdawczym i stwierdza niezgodności, po co dokładać skargi? Odpowiedź jest jedna i mocna: zmienia się to, kto pisze scenariusz.

W procedurze sprawozdawczej państwo opisuje własną sytuację, wybiera, co podkreślić, a co zmieścić w przypisie, i robi to w rytmie cyklu, o którym nikt poza garstką ekspertów nie wie. Uwagi Komitetu trafiają do dokumentu, którego w Polsce prawie nikt nie czyta.

W procedurze skargowej organizacja – związek zawodowy, organizacja pracodawców albo organizacja pozarządowa – wybiera moment, temat i sposób postawienia sprawy. Państwo musi odpowiedzieć na cudze pytania, nie na własne. Sprawa ma nazwę, datę i publiczność.

Dla związku zawodowego oznacza to przejście z pozycji komentatora na pozycję strony. I to jest prawdziwa stawka ratyfikacji.

Jest jeszcze jeden warunek, o którym w debacie mówi się zbyt cicho. Skarga może dotyczyć wyłącznie tych postanowień Karty, które państwo faktycznie przyjęło. Dlatego dwie sprawy trzeba prowadzić równolegle: zakres przyjmowanych postanowień i przyjęcie procedury skargowej. Ich rozdzielenie jest najprostszym sposobem, żeby ratyfikacja wyglądała imponująco, a nie zmieniła niczego.

Strasburg nie zbuduje związku zawodowego

Trzeba też jasno powiedzieć po stronie związkowej: międzynarodowe prawa społeczne nie rozwiążą problemów ruchu związkowego. Nie zastąpią członkostwa, zdolności organizacyjnej, rokowań zbiorowych ani rzeczywistego dialogu dwustronnego między pracownikami a pracodawcami, na którym dopiero można oprzeć sensowny dialog trójstronny. To są narzędzia podstawowe. Bez nich najlepsza konwencja pozostaje dokumentem.

Najsilniejszą gwarancją praw pracowniczych pozostaje związek zdolny organizować ludzi i skutecznie negocjować. Żaden komitet międzynarodowy tej pracy za związki nie wykona.
Procedura skargowa jest też instrumentem wymagającym. Skargę trzeba napisać, udokumentować, obronić i prowadzić przez kilka lat. Potrzebne są do tego kompetencje prawne, dane i konsekwencja. Skarga przegrana albo źle przygotowana nie jest neutralna – może pozostać w obiegu jako potwierdzenie, że wszystko jest w porządku. Jeżeli więc związki domagają się tego narzędzia, muszą jednocześnie budować zdolność do jego używania. Inaczej wywalczą uprawnienie, z którego nikt nie skorzysta.

Nie znaczy to jednak, że druga linia ochrony jest zbędna. Można przez wiele lat prowadzić rozsądną politykę społeczną, mieć przyzwoity dialog i niezłe standardy. Tylko że rządy i większości parlamentarne się zmieniają, kryzysy gospodarcze i geopolityczne przestawiają priorytety państwa, a instytucje potrafią słabnąć szybciej, niż powstawały.

System ochrony praw nie powinien opierać się na założeniu, że akurat obecna władza zachowa się przyzwoicie.

Zobowiązania międzynarodowe nie zapobiegają każdemu naruszeniu i nie są narzędziem szybkiego reagowania. Robią co innego: podnoszą polityczny koszt obniżania standardów, dają zewnętrzny punkt odniesienia w sporze i zapewniają ciągłość gwarancji niezależnie od krajowego cyklu wyborczego.

Ochrona międzynarodowa jest najbardziej potrzebna nie wtedy, kiedy wszystko działa, lecz wtedy, kiedy działać przestaje. Decyzję o jej przyjęciu podejmuje się jednak zawsze wcześniej.

Nie chodzi o to, żeby Polska bezrefleksyjnie ratyfikowała każdy istniejący protokół. Chodzi o odwrócenie domniemania.

Skoro państwo dobrowolnie przyjęło zobowiązanie dotyczące określonego prawa, punktem wyjścia powinno być również przyjęcie przewidzianego dla niego mechanizmu kontroli. Jeżeli w konkretnym przypadku rząd uważa inaczej, powinien to publicznie i rzeczowo uzasadnić – zamiast odkładać sprawę na kolejne dwadzieścia lat, licząc, że nikt nie zapyta.

Postulat ratyfikacji Karty zrewidowanej wraz z protokołem o skargach zbiorowych znajduje się w dokumentach programowych NSZZ „Solidarność” od lat. Ratyfikacji protokołu domaga się także OPZZ. Po stronie związkowej nie ma tu żadnego sporu. Pytanie dotyczy wyłącznie tego, czy rząd potraktuje ratyfikację jako rzeczywistą decyzję, czy jako zamknięcie niewygodnego tematu przy jak najmniejszym koszcie.

Ratyfikacja Zrewidowanej Europejskiej Karty Społecznej jest właściwym momentem, żeby przejrzeć całą polską politykę wobec procedur skargowych. Nie wystarczy zapytać, czy Polska przyjmie Kartę. Trzeba zapytać, czy dopuści mechanizm pozwalający związkom zawodowym i innym uprawnionym organizacjom sprawdzić, czy przyjęte zobowiązania są realizowane.
Silnych związków nie zastąpi żaden traktat. Ale silne związki również potrzebują trwałych reguł gry – takich, których nie da się zmienić wraz z każdą zmianą politycznej większości.

Andrzej Kuchta, członek Komisji Krajowej NSZZ "Solidarność"

Publikacja w ramach projektu Rozwój zdolności NSZZ "Solidarność" dla aktywnego udział w procesie monitorowania i stanowienia prawa.